天门市审计局  蒋雄才

 

一、“招标控制价”审计的含义及产生的背景

“招标控制价”是《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500――2008）中提出的新增术语，是指招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计施工图纸计算的，对招标工程限定的最高工程造价，是招标人在招标过程中向投标人公示的工程项目总价格的最高限制标准，是招标人期望的价格，要求投标人投标报价不能超过它，否则为废标。

招标控制价审计是指国家审计机关对工程招标控制价，从技术的角度，根据招标控制价编制规定及时发现并纠正预算编制中的技术性错误；从经济的角度，提出优化设计的建议供建设单位参考；从市场的角度，结合当地某些施工子项目市场价格的通行做法，提出减少造价的建议；从管理的角度，提出在项目实施过程中应注意的问题。审计的结果作为政府及其建设单位在招标过程中制订招标控制价的重要参考依据。

在审计机关先期开展的政府投资项目审计中是不涉及招标控制价审计这一问题的，开展招标控制价审计工作是从2008年《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500――2008）施行后开始的，且在少数地区探索尝试，至今只有大约5年左右的时间。随着工程量清单计价规范在政府投资项目中的广泛运用，以“控制量，指导价，竞争费”的工程造价原则在招标投标中得到了极大的体现。但在政府投资项目结（决）算审计时，审计人员发现一些工程造价问题与招标控制价有关，有些不合理甚至不合法增加投资支出的因素因已经形成的招标控制价而无法挽回，也很难追回，而且加大了审计风险。于是各地审计机关开始了招标控制价审计的尝试，在摸索中前行，在前行中创新，形成了如今蔚然成风的招标控制价审计。

二、“招标控制价”审计的现实问题

由于招标控制价审计是随着工程建设的实践发展而产生的，是最近几年而出现的新生事物，招标控制价审计形式丰富和发展了政府投资审计理论与实践，但总体上来说还不成熟，还存在许多理论与实践问题，主要包括：

（一）审计法律依据不足。

法无禁止即可为，法无授权即禁止。这是两个意思完全相反的法律谚语。对私权力来说，“法无禁止即可为”；对公权力来说，“法无授权即禁止”。作为一个公民，他不但可以大胆地运用自己的权力(法无禁止即可为、自由)，还可以勇敢地监督政府(法无授权即禁止)。对政府而言，不但要谨慎运用手中每一份权力(法无授权即禁止)，还必须尊重公民每一份权利(法无禁止即可为)。两者是相辅相成的。作为行使公权力的审计机关，在开展审计的过程中必须知法、守法、依法，才能最大限度地履行国家赋于的职责、防范审计风险。

审计机关开展的政府投资项目审计的法律依据是《审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”和《审计法实施条例》第二十条关于“……。审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督;对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行审计调查”，上述规定中，都强调了政府投资项目的审计重点是预算执行情况和工程决（结）算，并没有关于对建设项目预算编制或招标控制价进行审计的规定，也没有对预算编制单位进行审计调查的规定。

同时在实际的审计中，从各方媒体的报道来看，招标控制价审计更多的是在县市一级的审计机关开展，大多都是以地方政府的名义出台相关的办法规定作为法理依据，而尚未看到关于省级审计机关和审计署开展招标控制价审计的相关报道。

（二）难以有效控制最终结算造价。

开展招标控制价审计的一个很重要的目的就是希望通过对工程招标控制价的审计，达到合理确定工程量、价，节约财政资金，而从有些项目的最终效果来看，并未真正达到目的。在控制工程造价的整个过程中，招标控制价审计只是其中的一个环节，而且可以不客气的说，是作用最小的一个环节。

根据工程建设的特点而言，投资控制的重点应该是投资决策和设计阶段，设计阶段的工作决定了整个工程最终造价的70%，而我国长期以来普遍忽视工程建设项目前期投资决策阶段和设计阶段的投资管理和控制，在投资决策方面对可研工作没有足够的重视，花费的代价和投入的技术力量不足，在设计阶段没有采取应有的措施促使设计单位去精心设计和限额设计，没有去优选设计方案，在设计费用上锱铢必较，往往是把投资管理的重点放在工程的施工阶段，这样做尽管也能取得一定效果，但实际上是丢了西瓜捡了芝麻。在招标控制价审计阶段，由于设计已经定型，招标控制价的审计更多关注是工程的预算编制是否合理合规，审计的效果已经是大打折扣了。

招标控制价审计之后的合同签订，由于政府投资项目的业主大部分是一次性业主，建筑管理知识相对缺乏，合同意识淡薄，导致施工合同签订不严谨、不规范，合同约定条款更多倾向于施工单位。发生纠纷时，往往吃亏的还是政府部门。

在施工过程中，设计变更随意、施工签证不规范，也影响了招标控制价审计的效果。招投标过程中，很多施工单位往往采取低价中标的策略，中标后在施工过程中利用设计变更、施工签证、隐蔽工程签证等方面大做文章，在签证上巧立名目，弄虚作假，以少报多，蒙哄欺骗。对于那些手续完备、程序合法、事后难以查证的隐蔽工程等签证，审计机关在结（算）审计时很难纠正。

（三）审计机关人手不够，工程审计人员素质参差不齐，招标控制价审计风险很大。

目前，许多县市审计机关政府工程审计人员严重不足，具备审计、工程造价、招投标、合同管理等方面的知识的人才就更少了。而从招标控制价审计的实践来看，由于多种原因，招标控制价审计工作任务的安排具有零时性、突击性、不确定性的特点，建设单位从提出招标控制价审计到审计机关提供招标控制价审计结果，这期间一般只有10天左右的时间，而且一般要求在开标前3至5天提供审计结果。而在近几年政府投资项目不断加大的背景下（以笔者所在县级市为例，2012年政府投资项目近200个），对所有政府投资项目进行招标控制价审计基本上说是不可能。

因此在实际的招标控制价审计过程中，大多县市审计机关要么是将项目委托给工程造价事务所审计，要么是聘请有资质的工程造价人员审计，最后由审计机关出具招标控制价审计结果报告，审计质量难以保证。（摘自湖北审计网）