如何确定审计救济途径

　　□ 叶高

　　“有权利必有救济”。审计机关依法作出审计决定，对被审计单位进行处理处罚的，应当告知被审计单位救济途径。审计法区分财政收支审计决定与财务收支审计决定，为被审计单位设定了政府裁决、行政复议、行政诉讼三种救济途径。审计法第五十三条规定，被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。

　　根据审计法立法原意和政府裁决、行政复议、行政诉讼三种救济途径的设立初衷，实践中，应当从审计对象上区别财政收支和财务收支审计，准确告知被审计单位可采取的救济途径。正确理解和运用审计法关于审计救济途径的规定，要注意和把握以下几点。

　　要正确理解

　　适用不同救济途径的事项范围

　　从理论上讲，财政收支与财务收支的主要区别在于，两者所依托的主体不同。财政收支是从国家的角度，对其以资金形态分配社会产品的理论概括；财务收支是从单位的角度，对反映其经济活动资金运动所作的理论概括。审计法从审计对象上对财政收支审计、财务收支审计进行了区分。审计法第二条明确规定，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。这实际上明确了审计法所指财政收支审计对象主要是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门，财务审计对象主要是国有的金融机构和企业事业组织。同时，正确、全面地区分财政收支审计对象和财务收支审计对象，还需要根据预算法及其实施条例的规定，首先将与财政收支有关部门划分出来，其他的纳入财务收支审计对象。预算法和预算法实施条例规定，各部门（含直属单位）是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织、事业单位、社会团体和其他单位。

　　由此可见，纳入财政收支审计范围，可以按照财政收支审计进行救济的，就是与财政部门直接发生预算缴拨款关系的单位。纳入财务收支审计范围，可以按照财务收支审计进行救济的，就是国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构以及其他组织。

　　要正确认识

　　不同救济途径的区别和联系

　　政府裁决和行政复议都是政府系统自我纠错的监督制度和解决行政争议的救济制度，但两者的适用主体和法律后果有很大不同。政府裁决主要适用于在同一政府层级中，不同工作部门意见不一致，由本级政府统一意见的情形。审计法所指对财政收支审计决定不服的被审计单位都与政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系，相关财政管理事务是政府内部事务。审计法设定政府裁决，其目的就在于将属于政府内部事务的财政管理事务交由政府处理，相关争议在政府内部解决。按照行政复议法和行政诉讼法规定，行政复议和行政诉讼均将行政机关内部事务排除在外。因此，被审计单位提请政府裁决的，政府作出的裁决是最终决定，被审计单位必须服从，不得再申请行政复议或者行政诉讼。行政复议适用于公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关寻求救济的情形。按照新修订行政复议法有关复议管辖体制改革的要求，地方审计机关实行“块块管辖”，即由县级以上地方人民政府统一行使复议职责；审计署作为国务院部门，实行“原级复议”，即对审计署及其派出机构作出的审计决定不服的行政复议案件，由审计署进行管辖。因此，对审计署及其派出机构作出的审计决定不服的，可以向审计署申请行政复议，对复议决定不服的，既可以选择提请诉讼，也可以向国务院申请裁决；对地方审计机关作出的审计决定不服的，应当向本级人民政府申请行政复议，对复议决定不服的，可以提起行政诉讼。

　　行政复议与行政诉讼是两条平行的解决行政争议的法律途径，两种制度合称为行政争讼制度。其中，行政诉讼是司法权审查行政权，两者是监督关系；行政复议是上级行政权审查下级行政权，两者是领导关系，虽然行政复议具有准司法性，但是在性质上，仍属于行政行为。行政复议与行政诉讼之间存在自由选择关系。除法律、法规规定必须先申请行政复议的情形外，当事人可以自由选择申请行政复议还是提请行政诉讼。

　　当事人在选择时需要注意以下四种情况：一是行政复议已经被依法受理的，当事人在法定复议期限以内不得提起诉讼；行政诉讼已经被依法受理的，则不得再申请行政复议。二是行政复议机关作出复议决定，当事人不服的，可以提起行政诉讼。行政复议机关对复议申请拒绝受理或者受理后久拖不决不予答复的，当事人可以提起行政诉讼。三是行政复议机关受理之后作出复议决定之前，当事人依法申请撤回行政复议申请获得准许的，仍然有权提起行政诉讼。但是，如果相关事项属于复议前置，则当事人在撤回复议申请后，不得提起行政诉讼。四是如当事人就同一行政行为，同时既向复议机关申请行政复议，又向法院提请行政诉讼的，应当由最先立案的一方管辖。如果复议机关和法院同时立案的，则应当由当事人在复议和诉讼中作出选择。

　　要正确履行

　　不同救济途径的告知义务

　　审计法实施条例规定，审计机关对被审计单位下达审计决定时，对被审计单位负有救济告知义务。审计机关在审计决定书中，应当简明扼要、明确具体地告知被审计单位救济途径和期限。应当特别注意的是，被审计单位救济权的行使是有期限的，过期不受保护。被审计单位不服审计机关作出的审计决定而寻求审计救济，应当根据具体情况，在法定期限内及时提出申请，积极行使救济权，以便于相关政府、行政复议机关、人民法院及时调查了解情况，解决纠纷。审计法实施条例第五十二条规定，对财政收支审计决定不服时，被审计单位可以自审计决定送达之日起60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决。根据行政复议法关于复议申请期限的规定，被审计单位对有关财务收支的审计决定不服选择进行行政复议的，应当在审计决定送达之日起60日内提出行政复议申请。根据行政诉讼法关于起诉和受理的规定，被审计单位选择直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在审计决定送达之日起6个月内提出。被审计单位不服复议决定而提起诉讼的，可以在收到复议决定书之日起15日内提出。逾期提请政府裁决、申请行政复议或者提起行政诉讼的，相关行政复议机关和人民法院将不予受理。如果审计机关在审计决定中未告知被审计单位申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限，被审计单位申请行政复议的期限自其知道或者应当知道审计决定内容之日起计算，最长不得超过一年。审计决定未告知被审计单位提起行政诉讼的起诉期限的，起诉期限从被审计单位知道或者应当知道审计决定内容之日起计算，最长不得超过一年。

　　除特殊情况外，在政府裁决、行政复议、行政诉讼期间，审计决定不停止执行。

　　作为审计机关的一种具体行政行为，审计决定一旦作出，就合法有效，具有公定力、确定力、拘束力和执行力，非经法定程序不得变更或者撤销。如果在政府裁决、行政复议、行政诉讼期间，停止审计决定的执行，就会影响审计监督的权威性，破坏正常的社会管理秩序。审计法实施条例第五十二条明确规定，政府裁决期间审计决定不停止执行，同时设定了政府裁决期间审计决定可以停止执行的三种特殊情形：（一）审计机关认为需要停止执行的；（二）受理裁决的人民政府认为需要停止执行的；（三）被审计单位申请停止执行，受理裁决的人民政府认为其要求合理，决定停止执行的。考虑到行政复议法和行政诉讼法对行政复议、行政诉讼期间具体行为是否停止已有明确规定，审计法和审计法实施条例均未对此问题另行作出规定。

　　行政复议法第四十二条规定，行政复议期间行政行为不停止执行；但是有下列情形之一的，应当停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行；（二）行政复议机关认为需要停止执行；（三）申请人、第三人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行；（四）法律、法规、规章规定停止执行的其他情形。

　　行政诉讼法第五十六条规定：诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。

　　我国审计机关是行政机关，审计机关作出的审计决定属于审计机关的具体行政行为。被审计单位对审计机关作出的审计决定依法申请行政复议或者提起行政诉讼时，也应遵守行政复议法和行政诉讼法的上述规定。

　　（作者单位 审计署法规司）

　　来源：中国审计报（文章有删减）