——学习《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》的体会

浠水县审计局  涂浩然  何雁凌

2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。这一《框架意见》及配套文件是贯彻落实党的十八届四中全会精神的具体措施，是国家审计制度改革的顶层设计，也是未来五年国家审计制度改革的行动指南。

国家审计制度改革的核心是保障依法独立行使审计监督权、更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。改革的总体目标是到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。改革的主要任务是八个方面：即实行审计全覆盖、强化上级审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下审计机关人财物管理改革、推进审计职业化建设、加强审计队伍思想和作风建设、建立健全履行审计法定职责保障机制、完善审计结果运用机制、加强对审计机关的监督。

通过对《框架意见》及相关配套文件的认真学习，以及与现行审计制度和审计实践的分析对比，笔者认为，国家审计制度改革将给审计和被审计各方带来以下新的变化：

一、实行审计全覆盖，审计范围更广，审计质效更高

一是审计对象的全覆盖。审计全覆盖的对象包括：凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，做到应审尽审。同时《框架意见》明确规定在实行审计全覆盖中要“坚持党政同责、同责同审”。这表明中央和地方各级党政工作部门、企事业单位及其主要领导干部，以及地方各级党委政府及其主要领导干部都是审计监督对象，对审计发现的问题都要承担责任。过去主要是对政府的主要领导同志进行经济责任审计，对党委主要负责同志，经济责任审计相对开展得较少。此次改革意见要求审计机关要依法对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位、人民团体等单位的党委（党组、党工委）和行政正职领导干部（包括主持工作一年以上的副职领导干部），国有企业法定代表人，以及实际行使相应职权的企业领导人员履行经济责任情况进行审计。在审计对象范围上比过去更宽更全。

二是审计内容的全覆盖。过去侧重对公共资金的审计。此次改革，党中央、国务院对审计工作提出了明确要求，必须对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计机关不仅要依法对政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金，以及相关经济活动进行审计；还要依法对行政事业单位、国有和国有资本占控股或主导地位的企业（含金融企业，以下简称国有企业）等管理、使用和运营的境内外国有资产进行审计；要依法对土地、矿藏、水域、森林、草原、海域等国有自然资源，特许经营权、排污权等国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他资源进行审计；要依法对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位、人民团体等单位的党委（党组、党工委）和行政正职领导干部（包括主持工作1年以上的副职领导干部），国有企业法定代表人，以及实际行使相应职权的企业领导人员履行经济责任情况进行审计；同时要将国有资源开发利用和生态环境保护等情况作为领导干部经济责任审计的重要内容，对领导干部实行自然资源资产离任审计。在审计内容上比过去更深更广。

三是审计方式的全覆盖。过去对审计的频率没有硬性要求，各地根据情况自行制定审计项目计划实施审计。但此次《关于实行审计全覆盖的实施意见》规定，对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计，坚持问题导向，对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次。在审计频次比过去更多更高。

四是审计技术方法的全覆盖。为适应大数据审计需要，全国审计机关将构建大数据审计工作模式，构建国家审计数据系统和数字化审计平台，运用大数据技术，加大业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析力度，建立审计实时监督系统，实施联网审计。在审计技术方法上比过去更强更精。

二、省以下审计机关人财物统一管理，审计独立性更强，监督力度更大

《框架意见》提出要强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物管理改革。其主要目的是强化全国审计工作统筹，增强审计的整体合力和独立性，进一步加大审计监督力度，提高审计监督效果。《框架意见》提出的具体措施有五个方面：

一是在干部管理上，提出省级审计机关正职、副职领导干部任免须事先征得审计署党组同意或征求意见。试点地区市地级审计机关正职由省级党委（党委组织部）管理，其他领导班子成员和县级审计机关领导班子成员可以委托市地级党委管理。

二是在机构编制和人员管理上，提出省级机构编制管理部门统一管理本地区审计机关的机构编制，省级审计机关协助开展相关工作，地方审计人员由省级统一招录。

三是在审计业务管理上，提出要加强审计项目计划的统筹和管理，下级审计机关审计项目计划要报上级审计机关备案，试点地区审计机关审计项目计划由省级审计机关统一管理，强调上级审计机关统筹组织本地区审计机关力量，开展好涉及全局的重大项目审计。

四是在激励考核上，提出健全重大事项报告制度，审计机关的重大事项和审计结果必须向上级审计机关报告，同时抄报同级党委和政府。上级审计机关要加强对下级审计机关的考核。

五是在经费和资产管理上，提出地方审计机关的经费预算、资产由省级有关部门统一管理，也可以根据实际情况委托市地、县有关部门管理。地方审计机关的各项经费标准由各地在现有法律法规框架内结合实际确定，确保不低于现有水平。

三、推行审计职业化，内外监督要求更高，队伍管理更严

实行审计全覆盖，以及国家治理的新形势、新常态，对审计人员的专业胜任能力提出了新的更高要求，也对审计队伍的整体能力和水平提出了更高要求。因此，《框架意见》提出了推进审计职业化建设的改革措施。同时，对审计干部队伍的思想政治和作风建设和对审计机关的监督也提出了相应的改革措施。具体措施有以下三个方面：

一是建立审计人员分类管理制度，建立审计专业技术类公务员职务序列，对审计专业技术类公务员和综合管理类公务员分类招录，对专业性较强的职位可以实行聘任制；健全审计职业岗位责任追究机制；完善审计职业保障机制和职业教育培训体系。

二是强化内部监督管理，提高审计队伍政治业务素质。加强思想政治、审计职业道德和党风廉政建设，从严管理审计队伍，严格执行廉政纪律和审计工作纪律，确保审计人员坚持原则、无私无畏、敢于碰硬，做到忠诚、干净、担当。

三是强化对审计机关的外部监督。改革意见提出，各级党委、人大、政府要加强对审计机关的监督，定期组织开展审计法律法规执行情况检查；探索建立对审计机关的外部审计制度，加强对审计机关主要领导干部的经济责任审计，外部审计由同级党委和政府及上级审计机关负责组织；完善聘请民主党派和无党派人士担任特约审计员制度。

四、健全审计职责保障，审计职责更明，审计环境更优

《框架意见》提出：要建立健全履行法定审计职责保障机制。具体改革措施有以下五个方面：

一是明确提出各级党委和政府要“帮助审计部门解决实际困难和问题，支持审计机关依法履行职责，保障审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，为审计机关履行职责排除一切障碍。

二是明确提出要建立“健全干预审计工作行为登记报告制度”。这为审计机关和审计人员依法履行审计职责，确保审计结果的真实客观、公平公正提供了法规和制度保障。

三是明确规定“审计机关不得超越职责权限、超越自身能力、违反法定程序开展审计，不参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构或工作”。为审计机关专司监督职责，种好自己的“责任田”排除干扰。

四是明确规定凡是审计对象的单位和个人，都应“及时、全面提供审计所需的财务会计、业务和管理等资料，不得制定限制向审计机关提供资料和开放计算机信息系统查询权限的规定，已经制定的应予修订或废止”。为实现审计全覆盖目标，做到应审尽审提供了制度保障，同时，为民营企业、个人使用国家财政资金的都要接受审计监督提供法律支持。

五是强化了审计人员和审计对象合法权益的保护。提出“对拒不接受审计监督，阻挠、干扰和不配合审计工作，或威胁恐吓、打击报复审计人员的，要依纪依法查处。”，同时，“审计机关要充分听取有关主管部门和审计对象的意见，客观公正地作出审计结论，维护审计对象的合法权益”。

五、强化审计结果运用，追责问责力度更大，审计权威性更强

《框架意见》围绕强化问责和推动整改，对审计结果运用做出具体而严格的规定，主要措施有以下五个方面：

一是明确规定“把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据”。此举可以有力推进审计结果的落实和审计查出问题的整改。

二是明确规定对审计机关发现和移送的违纪违法问题线索或其他事项，“有关部门和单位要认真核实查处，并及时向审计机关反馈查处结果，不得推诿、塞责”，为落实查处审计移送案件扫清障碍。

三是明确规定“领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况，要纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据”。此举可有效推进领导干部经济责任审计工作，充分发挥经济责任审计在强化行政权力运行制约，促进反腐倡廉中的重要作用。

四是要求各级人大常委会要把督促审计查出突出问题整改工作与审查监督政府、部门预算决算工作结合起来，建立听取和审议审计查出突出问题整改情况报告机制。“对整改不力、屡审屡犯的，要与被审计单位主要负责人进行约谈，严格追责问责”。此举有利于建立审计整改长效机制。

五是要求审计机关要依法依规公告审计结果，被审计单位要公告整改结果。此举可有效发挥审计结果公告“双刃剑”作用，一方面对审计机关依法行政和审计工作质量提出了更高要求，另一方面可将审计结果和审计整改结果公之于众，督促被审计对象更加自觉地遵规守纪，促进国家各项政策措施和法纪法规得到更好地贯彻落实和执行。（来源湖北审计网）