北京市审计局  张亚亮

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《中华人民共和国预算法》，新预算法总结和继承了分税制改革以来预算管理创新与实践的经验，并根据十八届三中全会提出深化财税改革的总体要求，在立法宗旨、全口径预算管理、预算审查、预算责任、预算公开、债务监管等多个方面都作出重大的调整。在此，笔者围绕发挥审计监督职责的视角，谈谈对新预算法的理解和加强审计监督的思考。

一、对新预算法的理解

（一）立法宗旨发生根本性转变。新预算法在第1条中，明确提出“规范政府收支行为”的立法宗旨，从立法宗旨看，预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则成为一部“规范政府钱袋子”的法律，突出了约束政府预算行为的目的。同时，新预算法删减了原有的“加强国家宏观调控”等内容，进一步明确控制、约束政府的预算权，监督政府如何“花钱”，“让权力在阳光下运行”，实现国家分配公共资源的制度化、规范化、程序化。“这样的表述使得预算法已由过去的政府管理法，变成了规范政府、管理政府行为的法律”。

（二）突出了全口径预算管理。新预算法规定了“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，并指出“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”等四项内容，并明确了四本预算怎么编及相互的联系，通过这样的规定确立了全口径预算的体系，这为加强全口径预算的监督，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。

（三）细化了预决算审查要求。根据党的十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法增加相关的具体要求，细化了预决算审查的具体内容，如在预算审查内容中：重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。又如决算审查的内容中：结转资金的使用情况；资金结余情况；财政转移支付安排执行情况；经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还情况等内容。这些具体化的条款修改强化了对预决算监督审议的力度，有利于提高预决算的科学性和民主性。

（四）明确了预算绩效管理的要求。新预算法将绩效管理的理念贯穿整个法律条款之中，明确提出：各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则；在预算编制方面，要求参考“有关支出绩效评价结果”；在预算监督方面，明确规定各级人大出具的预算审查报告，要对“改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督”等提出意见和建议。总的看，新预算法围绕“花钱必问效，无效必问责”的预算管理理念，将预算绩效理念贯穿于预算管理的全过程，形成一种良性的倒逼机制，督促各级政府及部门加强预算绩效管理，将财政性资金分配好、使用好、管理好，真正把“好钢”用在“刀刃”上。

（五）强调了预算编制执行的硬约束。针对现实经济活动中一些部门和单位在工作中追求排场，花钱大手大脚，讲究奢侈浪费等问题，新预算法明确指出：各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。在第37条中强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。此外，新预算法明确了对违规执行预算的处罚措施。通过这些规定，将有利于提高各级政府及部门牢固树立预算硬约束的思想，在预算编制和执行中落实厉行节约、勤俭办事的原则，严格控制和降低政府运行成本。

（六）规范了转移支付制度。新预算法在第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。新预算法强调建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付，表明转移支付应该用于政府公共事业而非干预市场经济活动；新预算法还明确：除国务院规定上下级政府应共同承担事项外，不得要求下级政府承担配套资金；上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算等要求。这将有利于优化转移支付结构，有利于地方政府统筹安排预算，提高转移支付资金分配使用的科学性、公平性和公开性。

（七）创新了政府性债务监管。原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。新预算法则按照“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，在有限“开闸”地方发债的同时，对地方政府举债作出了具体的规定，共从举债主体、范围、用途、规模、方式、风险、监督等多方面设置了“九道锁”，涵盖了政府性债务“借、管、用、还”的所有环节，这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制，防范和化解债务风险。

（八）健全了预算公开制度。与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，明确要求：除涉及国家秘密的事项外，经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，以及对于政府的举债情况的说明，应该在规定期限内由政府财政部门向全社会公开说明，对于预算执行和其他财政收支的审计报告也应向社会公开，预算公开的内容具体而细化。新预算法还在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。预算公开是现代预算制度的本质特征，公开是监督的基础，通过“晒预算”可以保障人民群众对于财政预算的知悉权，强化公众对预算活动的监督，督促提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。

二、依法履行审计监督职责，积极推进财政管理体制改革

（一）加强对全口径预决算的审计监督。强对政府全口径预算决算的审查和监督，需要进一步加强审计监督的职能，发挥专业性强的特点，认真落实新预算法所规定的“政府的全部收入和支出都应纳入预算”要求。一方面，加强对财政、国库、税务及非税征收部门的审计，不断扩大执收单位和重点纳税企业的延伸审计覆盖面，促进政府及财政部门如实反映收入规模，推进政府收入依法征收。另一方面，重点开展政府支出完整性的审计，重点开展对超收收入、存量资金、政府性债务、转移支付支出、预算周转金、预算调节基金的专项审计，推进政府支出全部纳入预算管理。

（二）创新审计方式，统筹审计资源，努力实现审计监督的全覆盖。审计机关要在实践的基础上，不断总结、提升和创新审计管理方式和审计方法，建立健全政府性资金和财政运行过程的监督机制，实现对公共资金、国有资产和国有资源审计监督的全覆盖。一是坚持预算执行审计与决算（草案）审签相结合，财政财务收支审计与专项审计相结合，经济责任审计与预算执行审计、专项审计和政府投资审计相结合的组织方式，积极推进和完善多专业融合、多视角分析、多方式结合的审计模式，努力实现审计监督的全覆盖。二是加快推进部门决算（草案）审签制度和部门预算执行绩效审计，不断扩大延伸基层预算单位的审计面，强化对预算安排、执行、调整、决算环节的监督，探索对部门预算执行整体情况发表审计意见。三是进一步加大对重点基础设施和公共工程的审计，重点关注征地拆迁、工程招投标、设备采购、工程质量、建设资金、运营管理等环节，积极探索PPP模式下的投融资绩效审计，促进深化投资体制改革。

（三）加强对转移支付机制及资金的审计监督，推动进一步完善财政管理体制。审计机关应围绕财政审计大格局的总体框架，加快建立转移支付的日常监督机制，进一步强化专项监督。一是定期评估各级政府支出责任、资金分配方法、转移支付结构等事项，推进清晰划分政府间财权与支出责任，促进提高一般性转移支付比重。二是选取因素法分配的一般性转移支付项目，重点审查因素设置的科学性和合理性，检查经济社会指标的真实性和准确性，验证测算结果与实际情况的一致性和有效性，促进健全基本公共服务均等化标准体系。三是在财政审计大格局框架下，结合专项审计调查、经济责任审计等审计项目，加强对转移支付项目设置、服务主体、申报审批、实际效果、结余结转等事项的审查，为清理、调整、整合专项转移支付提供依据。四是合理设计转移支付绩效审计的标准体系，加强对转移支付项目及资金绩效的综合评价，客观分析财政转移支付政策的有效性，并通过问责机制保障各类转移支付资金安全、高效使用。

（四）积极构建政府性债务动态化、常规化的审计监督机制，有效防范财政风险。审计机关要以维护财政安全为重点，发挥好经济发展的“安全员”、公共资金“守护者”的作用。一是有步骤、有组织地开展对制度建设、计划报批、总量控制、资金投向、使用绩效、风险预警等方面的跟踪监督，重点审查地方政府及部门是否按规定编制年度债务计划，债务规模是否脱离地区经济实力和偿债能力，债务资金是否未按核准用途投入非公益类项目，是否存在债务资金长期大量闲置、被违规挪用、资金使用绩效不高等问题。二是不断加大延伸审计和审计调查的深度，综合运用债务率、偿债率、借新还旧率等指标评判债务结构及风险水平。三是客观反映地方性政府债务的总体状况，揭示政府财政运行中的突出问题，促进健全债务风险预警和防范机制。

（五）进一步提高绩效审计的深度和广度，促进提质增效和厉行节约。新预算法中“绩效”一词前后出现六次，首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求。这对审计监督工作也提出了更高的要求。一方面，要统筹考虑财政资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标的关系，将问效、问绩、问责贯穿审计实施的全过程，密切跟踪预算编制、执行、调整、决算各个环节，从政策落实、资金安排、资源利用和行政效能等视角，综合分析经济效益、社会效益和环境效益，促进各级政府和财政部门加强支出预算管理，增强资金统筹的效率和效果。另一方面，更加注重行政运行成本和管理绩效，持续开展贯彻落实“八项规定”、“约法三章”以及厉行节约反对浪费等规定的专项检查，重点加强对各单位、各部门“三公”经费、会议费、培训费、考察费和楼堂馆所清理情况的专项审计，促进建设节约型政府。

（六）加强对财政存量资金的审计监督，提高结转结余资金的使用效率。新预算法明确规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，这是落实党的十八届三中全会决定的要求，也是财政预算管理的重大制度创新。审计机关要加强对存量资金管理情况的审计监督，关注该投未投、该用未用以及财政资金使用效益低下问题，促使管理部门全面清理，统筹安排，尽快落实到项目，把沉淀结余资金用到重点领域和关键环节，集中有限的资金用于稳增长、调结构、促改革、惠民生的重点领域，让它们真正用在刀刃上。

（七）积极推进审计结果公开工作，为社会公众了解政府预算、参与国家治理提供信息和渠道。新预算法中明确规定：对预算执行和其他财政收支的审计报告应当向社会公开，作为审计机关要认真落实《预算法》的要求，一方面，进一步完善审计结果公告和审计信息发布制度，规范公告的形式、内容和程序，逐步健全以预算执行审计结果综合公布为主体、单项公告等形式为补充的公开模式。另一方面，继续加大审计信息依法公开的力度，扩大审计结果公开的范围和领域，加快探索审计整改公告的方式和渠道，不断提高审计工作的开放性和透明度，促进审计监督与舆论监督、社会监督的有效结合，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。（来源山西审计网）