摘要：目前国际上四种主要的国家审计体制分别为：立法型、司法型、独立型和行政型；我国的国家审计模式属于行政型。而随着我国政治体制改革的不断深化，现行国家审计体制的弊端日益凸显；改革现有的政府审计组织体系，完善我国政府审计准则体系，加强审计工作的阳光工程建设，是构建我国新型审计体制的策略选择。

关键词：审计体制；现状；启示

2014年10月，国务院公布《关于加强审计工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》要求实现审计监督“全覆盖”，提出保障国家重大决策部署落实、加强组织领导等意见。一时间，学界对于《意见》内容能否彻底解决审计体制中长期存在盲区、缺陷从而更好地服务改革发展，以及审计体制改革条件等审计议点进行了诸多讨论。勿需质疑，《意见》反映了国家审计在适应宏观政策导向、外部环境变化、审计自身发展等方面做出的积极探索和有益尝试，然而现在存在一个基本问题，我国的审计隶属于政府部门。在一个预算法案中涉及到的重大投资、重大项目上，政府内部的审计在做，还是存在一定缺陷。预算法案是人大来批准，审计隶属于政府又由政府来执行，而人大缺乏预算监督的能力和执行情况，所以组织机构需要进一步调整。本文对比分析国外现行几种审计体制，对比我国现行审计体制的现状与弊端，希望对于构建我国新型审计体制有进一步的启示作用。

一、国际审计体制大观

国家审计体制是指审计机关的管理制度，它包括以下三个方面的内容：一是审计机关在国家权力机关中的地位和审计长的地位；二是审计管辖范围；三是上级审计机关和下级审计机关之间的关系[1]。由于各国政治、经济、历史不同，形成了各种不同的审计体制或模式。关于审计体制的分类，学术界传统观点认为，目前国际上主要有四种国家审计体制：立法型（议会型）、司法型、独立型和行政型[2]。

1、立法型审计体制。实行立法型审计体制的国家，基本上都是立法、行政、司法三权分立的国家，具有较为完善的立法机构体系与立法程序，能够保证其立法型审计体制职能发挥。政府审计机构隶属于立法部门，具有很强的独立性。立法型审计体制最早产生于英国，其进一步完善和成熟是在美国。在美国，隶属于国会的审计总署的首长是美国的审计长；联邦政府各部门设立监察长办公室，相当于政府的内部审计。联邦审计总署与地方审计总署不是领导与被领导的关系，各州的审计机关在向该州地方议会报告工作方面，同审计总署的地位基本相同。它是现代政府审计机构中比较普遍的一种形式。

2、司法型审计体制。这种模式相对于立法模式而言，更侧重于审查和追究当事人的财务责任，而不注重于向议会提供建设性的批评和建议。政府审计机构拥有司法权，政府审计人员具有司法地位。有些国家还在审计机构内部设置审计法庭，直接对违反财经法纪和造成重大经济损失的案件进行审理。如法国的最高审计机关是审计法院，审计法院是介于行政和立法之间的独立机构，每年要向总统上报审计报告，但总统无权强制审计法院进行某项审计；议会只能建议审计法院去做某项审计调查，但决定权属于审计法院。最高审计组织和地方审计组织的关系明显具有司法特征，审计法院可以接受地方审计法庭判决不服的上诉，并作出终审判决。采用该体制的国家除法国外，还有意大利、西班牙等2 0多个国家。

3、独立型审计体制。同立法型审计体制一样，这种体制也具有较强的独立性和宏观服务职能。政府审计机构不属于任何国家机构，独立于政府、议会和法院之外，单独形成国家政权的一个分支。如德国的联邦审计院同联邦议会、联邦政府和联邦法院同级，联邦审计院只服从于法律，各州也有审计院，联邦审计院和州审计院不是领导与被领导的关系，而是各自独立的。采用该体制的国家除德国外，还有日本、韩国等。

4、行政型审计体制。目前采用这种审计体制的国家为数不多。政府审计机构从属于政府行政部门，其独立性不如立法型和司法型体制强，独立地位往往在宪法或有关法律中予以明确规定，更多的精力是投入到对政府财政经济工作的检查之中。我国目前实行的正是此种体制。依照《宪法》及《审计法》等法律规定，审计部门审计监督的主要是同级政府部门的预算执行。国家审计署主要审计监督其他各部委单位，向国务院总理提出审计报告；地方审计机关审计监督同级政府部门，向本级政府和上一级审计机关提出审计报告。

二、我国审计体制的现状与弊端

1、现状：我国现行审计体制是1983年建立的[3]。1983年9月国家审计署成立之后，地方审计机关也相继成，中央和地方两级审计体系逐步形成。1994年我国颁布了《审计法》，我国的审计体制又加以具体规定。2006年2月全国人大常委会虽然对《审计法》进行了修正，但未触动我国的审计体制。审计署是我国最高审计机关，在国务院总理领导下，分管全国审计工作。地方各级审计机关在本级人民政府和上一级审计机关双重领导下，组织领导本行政区工作。地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主，在行政上则隶属地方政府。审计机关履行职责所必须的经费，由本级人民政府予以保证。在人员配置方面，根据国务院总理提名，由全国人民代表大会任免审计署审计长，审计署的副审计长由国务院任免。根据地方行政机关首长提名，由本级人民代表大会任免地方国家审计机关首长，并报上一级行政机关备案，地方国家审计机关副职领导人由本级地方行政机关任免。地方各级国家审计机关首长和副职领导人任免，应当征求上一级国家审计机关意见。

2、弊端：我国现行的国家审计体制自确立以来，在维护国家财政经济秩序等方面起到了一定作用。但是随着我国政治体制改革的深化，现行国家审计体制的弊端日益凸显，主要表现为以下几个方面。第一，双重领导体制的缺陷。现行审计体制难以保证审计独立性和审计监督职能的充分发挥，由于审计机关负责人的任免权在本级政府，审计机关实际上是“政府的内审机构”，这种情况致使“审计难、审计处理更难”的尴尬局面长期存在[4]。第二，现行审计管辖范围的缺陷。根据审计管辖范围，由于一部分中央所属单位不属地方审计机关管辖，而上级审计机关又无暇顾及，就导致了审计盲区的存在。《意见》的实施对于该点弊端起到了一定改进作用。第三，审计资源配置的缺陷。除审计署外，履行或部分履行审计职能的部门和机构，还有中央纪律检查委员会、国家监察部、财政部监督检查局和证监会等。多头检查、重复监督和交叉监督问题不能被很好解决，审计资源需要重新配置。

三、构建我国新型审计体制的对策与建议

他山之石，可以攻玉，我国应在充分吸收国际经验的基础上，结合我国的国情实际，采取适当策略，大力推进我国的审计体制改革。

第一，改革现有的政府审计组织体系。对于审计体制改革，有人提出由人民代表大会管理，有人提出由政府管理，本质上讲归政府管理的权威性更高一些，这个要随着整个国家治理体系的变革调整才有意义。如果人民代表大会本身职责权限不能很好发挥作用，改革也未必能使审计有很大的权威性。所以，还要随着整个国家治理体系的改变而改变。作为国家的审计体制，在人民代表大会下面设立专门预算法案的审计机构，平行于政府机构，起到一个相互制衡的作用，两个体系各自运转，双管齐下，这是一个不错的设想。正如公司一样，既有代表股东的监事会，又有代表经理层的内部审计，这样能更好发挥微观体制和宏观体制的能动性。地方各级审计部门直接归国家审计署领导，实行直线管理。其次，在人员任免 上，国家审计署的审计长可由国家审计委员会提名，交全国人大讨论通过；审计长的任期可较一般政府领导的任期长一些，不受政府领导班子更替的影响，从而确保审计长地位的稳定和独立性的发挥。再者，政府审计部门一旦从组织关系、人员任免、经费来源等方面独立于行政部门，特别是在同级审计中，就可以不受同级政府领导的制约，充分发挥各级政府审计的监督和服务职能。

第二，完善我国政府审计准则体系。从审计准则看，我国目前执行的是2002年国家审计署颁布的《中华人民共和国国家审计基本准则》[5]，该准则体系只包含基本准则这一层次，缺少具体准则和审计指南这两个层次，且没有规定审计范围和绩效审计，而从国际上的审计发展趋势看，财务审计、绩效审计已成为审计发展方向的主流，尤其是绩效审计的经济性、效率性和效果性更是代表了当今审计发展的大趋势。因此，加快完善我国政府审计准则体系工作，对促进我国审计水平的提高，加强政府审计的独立性有着非常重要的意义。

第三，加强审计工作的阳光工程建设。为了促进审计的公开、公正，每年的政府审计工作报告应定期向社会公众公开，政府审计机构其本身也要接受其他机构的监督，尤其是让其长期置于新闻媒体的监督之下，迫使其自觉地保持其独立性，维护自身形象；同时，为维护政府审计工作的严肃性，应通过出台相关政策、法律法规，明确政府审计人员在审计中的法律责任，奖惩分明，强化其审计过程中的风险意识，保证其审计过程中应持的谨慎态度，从而促使其自觉保持独立性，以确保审计工作独立自主地进行。

总之，审计体制的转变是一个较为复杂的系统工程，涉及诸多因素，需要一个酝酿、规划和实施的过程，因此审计改革和发展工作任重而道远。

参考文献：

[1]马屯良,张艳.试论我国国家审计体制改革[J].财会月刊.2007(7)P59-61.

[2]田园.我国审计体制改革设想[J].《合作经济与科技》.2007(5).P80-81.

[3]韩明德.关于我国审计体制改革的思考[J].改革与战略.2007(3).P21-23.

[4]罗兵.论新形势下的国家审计体制改革[J].科技咨询导报.2007(14).P179.

[5]李军.从审计独立性看我国审计体制的改革与重构[J].科技创业月刊.2007(2).P25-26.