今年，湘阴县审计局对湘阴县农村饮水安全工程“十二五”规划实施绩效情况进行了审计。本文试图以此为例，理出绩效审计的几个关键环节。

一、围绕民生资金，制定审计计划

农村饮水安全关系到农民群众切身利益和社会稳定，实施农村饮水安全工程是解决“三农”问题、推进新农村建设的重要举措，农村饮水安全工程的实施效果，关系到党中央惠民政策是否落到实处。

湘阴县从2011年实施农村饮水安全工程“十二五”规划，2015年是“收官”之年。为考察该计划的实施效果，县审计局将农村饮水安全工程绩效审计列入了年度工作计划。

二、全面收集情况，开展审计调查

审计调查是制定审计方案和展开现场审计的基础，其作用在于确定审计的具体内容、重点及采用的审计方法。因此，审计调查应尽量全面地了解审计对象的基本情况。

县审计局派出审计组到县水务局水利建设项目管理中心，收集有关农村饮水安全工程的政策、年度计划、工作总结等资料，掌握了湘阴县农村饮水安全工程的实施背景、规划目标、建设规模、资金筹集渠道、建设项目特点等情况。

三、突出审计重点，编制实施方案

编制审计实施方案要对审计调查的情况分析、综合、加工，实施方案要突出重点，具有操作性，不可面面俱到。

审计组在编制农村饮水安全工程绩效审计实施方案时，从“三个”方面贯彻突出重点的原则：

（一）明确审计目标。通过对农村饮水安全工程建设和运营情况审计，了解项目建设是否达到预期目标，运营是否正常，评价财政资金使用的经济、社会、环境效益；揭示项目建设和后续管理中存在的问题，并分析问题产生的原因；提出审计建议，促进相关部门和单位改进管理、完善机制，提高农村饮水安全工程资金的使用效益。

（二）明确重点内容。农村饮水安全工程资金使用绩效表现在建设和运营两个阶段，审计重点内容：全县农村饮水安全工程总体规划及实施情况；建设资金筹集、管理和使用情况；项目建设管理情况；项目建成后运行情况。

（三）明确人员分工。根据“十二五”规划的农村饮水安全工程实施时间长，审计内容多的特点，将现场审计工作分为财务、工程、调查三个部分，审计组成员专人负责，既分工又协作。

四、综合审计方法，审查分析结合

一个项目的绩效审计就是一项“系统工程”，既要注重审计事项的真实性，又要进行效益分析，还要经济活动表象后面的形成原因，因而需要综合运用多种审计方法。

审计组在农村饮水安全工程审计中，采用了如下审计方法：

（一）收集审计证据的方法

1、采用审阅法，审阅了 “十二五”规划文件，了解“十二五”规划的总体建设规模和目标；

2、采用审阅法，审阅了“十二五”期间分批实施的计划文件，了解总体投资规模和资金来源；

3、采用审阅法，审阅了计划项目的财务资料，了解建设资金筹集、使用和管理情况；

4、采用审阅法，审阅了立项报建、招标投标、有关合同等资料，了解建设程序执行情况；

5、采用抽查法，审查了2013年竣工项目的结算资料，并到项目建设现场观察、测量，核实工程量，确定工程造价的真实性；

6、召开座谈会，进行专项审计调查，了解水厂运行效益情况和存在的问题。

（二）效益分析的方法

1、比较分析法。利用绝对数指标，将农村饮水安全工程实际完成建设规模与计划建设规模、实际到位资金与计划资金来源、实际解决饮用自来水人数与规划目标人数对比，找出其差额；利用相对数指标，将十二五”规划实施后的农村自来水乡镇通达率、行政村通达率、普及率与规划目标比较，分析其变化幅度。

2、会计分析方法。通过收入－成本－利润分析，反映水厂经营状况，分析造成亏损的原因。

3、经济活动分析方法。通过盈亏平衡分析，确定水厂保本供水量，分析水厂通过增加销售量以达到的可能性。

五、结合实际评价，确定指标、标准

绩效评价指标和标准是相互联系又相互区别的两个概念，二者相互对应。评价指标是衡量效益的标尺，评价标准是衡量效益好坏的依据。绩效审计的核心是绩效评价，要结合项目实际，选择简单明了、操作性强的评价指标和标准。

审计组在农村饮水安全工程绩效审计中，评价指标和标准的选择和运用：

（一）评价工程实施绩效的指标和标准

对农村饮水安全工程的实施绩效评价，采用解决饮水不安全人口数、乡镇通达率、行政村通达率、普及率四个指标，以“十二五”规划和年度实施计划预定的目标为标准，分析比较。

湘阴县农村饮水安全工程“十二五”规划完成后，基本实现了“十二五”规划的目标。其中：①全县农村48.38万人的饮水不安全问题得到解决，完成了规划目标；②自来水通达乡镇由“十二五”前的 17 个增加到 19 个，新增2个，乡镇通达率由“十二五”前的89%提高到100%，实现了乡镇全覆盖的规划目标;③自来水通达行政村由“十二五”前的101个增加到314个，新增213 个，行政村通达率由“十二五”前的22%提高到69%，未达到规划确定94%的目标;④ 自来水覆盖农业人口由“十二五”前的17.06万人增加到52.21万人，新增35.15万人，普及率由“十二五”前的26%提高到81%，未达到规划确定92%的目标。

（二）评价运行绩效的指标和标准

农村饮水安全工程运行绩效评价的对象主要是采用集中供水的水厂，评价的指标可采用利润额和盈亏平衡销售量，评价的标准为通用的财务和经济活动分析标准。审计抽查了11个的水厂，对各水厂反映盈亏情况的会计和统计数据进行了核实。

1、盈利情况分析

综合11个水厂收入－成本－盈利总体情况，按固定水价1.8元/t计算，年销售收入2099666元，年运行成本2710640元，单位成本2.32元/t；年亏损610974元，单位亏损0.5元/t。而且，每个水厂都存在不同程度的亏损。

2、盈亏平衡分析

综合11个水厂成本构成情况，按水价1.8元/t，固定成本（工资、管理费）1919115元，变动成本（电费、水处理费、日常维修费）0.68元计算，要实现总体盈亏平衡，年销售量要达到1713495吨。由于11个水厂年生产能力不平衡，有的水厂盈亏平衡销售量在年生产能力之内，可以实现盈亏平衡；有的水厂盈亏平衡销售量超过了生产能力，就不能实现盈亏平衡。

六、运用系统观点，进行分析评价

系统论是分析复杂事物的一种有效方法，将系统观点运用于绩效审计，可使绩效评价、原因分析更加全面。农村饮水安全工程是一个由项目规划、项目建设、项目运行三个子系统（或要素）构成系统，三个子系统既相互联系又相互制约，通过内部协调达到自我完善，同时又受到政策、资金等外部环境影响。因此，农村饮水安全工程系统符合系统整体性、层次性、开放性、自组织性等原则。

审计组通过农村饮水安全工程实际完成指标与规划目标对比，评价财政资金使用的社会、经济、环境效益，揭示存在的问题。以系统观点，从农村饮水安全工程管理的内部环节和外部环境分析原因。

（一）社会效益方面

湘阴县农村饮水安全工程的实施，至2015年末,全县所有乡镇都兴建了集中供水工程，覆盖农业人口52.21万人，全县饮水不安全人口48.38万人全部得到解决。这项工程的实施，极大地改善了广大农民群众的生产生活条件，为新农村建设奠定了良好的基础，使党中央的惠民政策落到实处，得到广大农民群众的拥护。但是，湘阴县农村饮水安全工程投入运行后，还存在产权不明、人员无编制、建设用地未办理手续、税收手续未明确等问题，影响供水工程的日常运行。

（二）经济效益方面

经济效益包括建设效益和运营效益两个方面，总体来看，经济效益比较明显，但也存在不足。

1、由于配套资金和自筹资金不到位，部分建设项目完成了厂房建设外配套管网未按计划规模完成，计划下达自来水主管网铺设2382KM，实际只完成了913KM，影响了资金的使用效果；

2、由于主管网不完善，自来水的行政村通达率和农业人口普及率未按计划完成，影响了资金的使用效果；

3、由于设计不周，未充分考虑水厂配套设施、备用供水系统、管道实际长度，不利于工程使用效率发挥，影响了资金的使用效益；

4、由于水厂运行中普遍存在水价和成本“倒挂”、大修理资金无来源的问题，不利于水厂的长效运营，影响了资金的使用效益。

（三）环境效益方面

湘阴县农村饮水安全工程实施中，以治理和保护农村饮用水源为契机，开展了流域水污染防治、地下水污染防治、江河湖泊生态环境保护以及农村环境统合整治，改善了农村环境。

七、把握建议高度，注重长效机制

审计建议要有针对性和可操作性，民生资金绩效审计建议更要着眼于完善政策，建立长效机制。

审计组针对农村饮水安全工程实施中存在的问题，从建设管理和后续运营管理两个方面提出了审计建议。

1、建设管理方面的建议：多方筹措资金，完善配套工程；设计切合实际，加强实地测量；加强造价管理，节约建设资金。

2、后续管理方面的建议：适当提高水价，保证正常运营；增加大修投入，建立长效机制；明晰工程产权，固定人员编制；保证供水质量，加大宣传力度；协调部门关系，解决遗留问题。