内容摘要：《中华人民共和国审计法》的第二次修订已提上重要议事日程，该文从实施全面依法治国战略的高度，根据党的十八届四中全会精神，从基层审计机关的实际出发，论述了修订完善《审计法》的必要性，并提出了《审计法》内容的修订建议，有一定的参考价值。

关键词： 审计法 修订完善 思考

改革开放以来，我国非常重视将审计纳入法制化轨道，1988年公布了《中华人民共和国审计条例》，1994年公布了《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》），自1995年1月1日起施行，有力地推动了审计事业的发展，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，为加强和规范审计工作，2006年第十届全国人大常委会第二十次会议第一次修改了《审计法》，自2006年6月1日实行。修改后的《审计法》实施已十年时间，我国经济和社会发展已步入了新常态，给审计工作带来了很多新情况、新问题，对审计工作提出了许多新任务、新要求，有必要根据新形势、新要求进行修订完善。

一、《审计法》修订的必要性

1．修订《审计法》，是实施全面推进依法治国战略的需要。

为贯彻党的十八大作出的战略部署，加快建设社会主义法治国家，十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求“强化对行政权力的制约和监督，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。……完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”

2.修订《审计法》，是审计工作适应新常态践行新理念，更好地履行审计监督职责的需要。经济发展新常态是基于我国发展阶段的科学判断，创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念集中体现了今后五年乃至更长时期我国的发展思路和发展方向。

3.修订《审计法》，是与相关法律法规对接配套，提高审计质量的需要。审计机关根据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。涉及到财政、税务、海关、金融、投资、物价等主管部门，定性评价处理处罚依据有《会计法》、《税收征管法》、《预算法》等，尤其是《预算法》2014年作了全面修订，《审计法》关于财政收支审计的相关规定应作相应的修改。完善审计制度，开展审计工作必须于法有据。

二、当前基层审计工作面临的突出问题

1.地位不超脱，相对独立性不强。中央要求要保障审计机关依法独立行使审计监督权，但目前按现行审计体制，基层审计机关人财物都属于地方党委政府领导，虽说实行双重领导，业务上以上级审计机关领导为主，但当审计的内容涉及到地方决策而不符合上级政策时，审计情况很难上报，尤其是一年一度的同级财政预算执行审计，简称同级审，对于同级人大常委会监督审查批准同级政府财政决算提供了支撑，但监督作用难以发挥到位。审计机关的经费依靠当地政府解决，经费上不独立，使审计机关的相对独立性受到制约。

2.基层审计人员数量和素质均难以适应新常态下的审计工作。一个县级审计局人员一般在40人左右，而审计任务相当繁重。既有上级审计机关统一安排的项目，又有常规的自定审计项目，还有领导干部经济责任审计项目，尤其是有的换届之年，审计任务更繁重。审计人员的知识结构不合理，目前仍以财政财务审计型审计干部为主，只有一少部分工程造价审计人员，有的工程审计项目只能采用政府购买审计服务的方式去完成审计任务；计算机审计专业人才缺乏，尤其是缺少复合型审计干部。进入基层审计机关的人才渠道不畅，基层很难招到或没有敞开大门录用公务员，有的就录用一部分事业编制人员或通过劳务派遣公司临聘人员。审计机关人员的年龄结构也不尽合理，年轻干部偏少。缺乏审计干部的激励机制，在有实行职务与职级并行制度以前，有的基层审计干部工作几十年，明确不了一个副科级。

3.审计整改工作难度大。审计的主要目的是为了规范。审计整改是审计工作的重要一环。由于目前审计地位不超脱，审计缺乏过硬的执法手段，导致审计整改难以到位。有的问题屡审屡犯。

4.审计机关综合财经监督执法机关主体地位有待明确。审计机关审计过程涉及到财政、税收、物价、投资、金融等领域，有的需从财政财务收支审计入手向被审计单位的业务领域延伸，尤其是开展的政策措施落实情况审计和领导干部责任审计，牵涉面广，不局限于财政财务收支内容。审计机关对问题的定性、处理处罚，评价必须运用相关领域的法律、法规、政策，如果不明确赋予审计机关综合性财经监督执法机关主体地位，就有一个履行职责超范围的问题，制约审计机关发挥监督作用的手脚。

三、《审计法》内容修订完善的建议

总的来讲，《审计法》内容的修订完善应重点贯彻落实十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《国务院关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发[2015]58号）精神。

1．审计目标的重新定位：发挥审计机关在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推动廉政建设中的重要作用，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。

2.确立省以下地方审计机关人财物统一管理体制，并探索全国审计机关人财物统一管理。目前有江苏、浙江等7个省市在试点省以下地方审计机关人财物统一管理体制，2017年应全国推广，力争2020年实现全国审计机关人财物统一管理。地方审计机关的一把手应异地为官，不在原籍所在地任职，审计项目实施应推广异地交叉审计，尽可能实行地域回避。

3.确立审计机关综合性财经监督执法机关的主体地位。以解决长期困扰基层审计机关的审计依据及审计定性处理处罚评价的法律法规适用问题。

4.确立审计机关全覆盖审计理念。按照《关于实行审计全覆盖的实施意见》对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行全覆盖。

5、推进审计职业化建设，设立“三总师”职位，并在审计机关推行职务与职级并行制度。理想的做法是审计长由国务院副总理或国务委员兼任、省（市、自治区）审计厅（局）长由副省长(副市长、副主席）兼任，以便于开展审计工作。或者采取比照纪检监察、法院、检察的做法对审计长、审计厅（局）长高配半级，对无行政职务的审计人员实行《专业技术类公务员管理办法》（试行），对取得初级专业技术职务的对等为科员、中级的按任专业技术职务的时间长短分别与副科级、正科级对等待遇（取得中级职称时享受副科级待遇，中级职称任职15年后享受正科级待遇），副高的与副处对等、正高的与正处对等待遇。推进审计职业化建设应与完善审计专业技术制度有机结合，并建立审计人员职业保障制度。对于基层审计机关目前没有取得公务员身份的人员，采取培训后考试合格的方式过渡为公务员身份。

为加强审计机关业务建设，建议设立“三总师”制度，即设立总审计师、总经济师、总工程师三个职位，明确为审计机关同级行政副职领导岗位，是党员的应进入党组领导班子。“三总师”应具备中级以上专业技术职称，有审计机关中层以上领导岗位工作经历，经考察合格。“三总师”协助审计机关行政首长工作，以适应审计机关专业技术性强的特点，“三总师”工作各有侧重，总审计师侧重协助分管审计法制、审理工作，业务上把关；总经济师侧重协助分管财政审计、财务审计工作、经济责任审计工作；总工程师侧重协助分管固定资产投资审计工作（尤其是工程造价审计方面）。

6.审计机关的经费由中央预算或省级预算安排，以保障审计机关正常开展审计工作的需要。从经费安排上使审计机关保持相对独立性。

主要参考文献：

一、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中共十八届四中全会通过）

二、《国务院关于加强审计工作的意见》（2014年10月9日国发[2014]48号）

三、中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发[2015]58号）

四、《中华人民共和国审计法》（2006年修订）

五、中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》的通知（2015年1月15日中办发[2015]4号）