【内容摘要】内部审计作为审计监督体系的重要组成部分，在基层单位经济管理中，相对独立地履行审计监督职责。本文作者在县级审计机关工作多年，对于县域经济社会发展情况较为了解。鉴于县域的公有制企业大多已改制，而民营企业目前尚无内部审计意识，而乡镇人民政府未建立内部审计机构，而是由农业经营管理部门主管农村集体经济组织的内审工作。故从县级基层行政事业单位（含县一级主管部门和下属单位）的视角，对内部审计工作的机构设置、人员状况和业务开展情况作了一些粗线分析，对于新常态下如何提高对内审工作的认识，发挥内部审计的作用，提出了一些粗线的思路和方式方法，可资借鉴参考。
【关键词】新常态 基层 行政事业单位 内部审计
【正文】面对经济、政治、社会环境的变化，内部审计如何应对新挑战新变化，需要我们凝心聚力、共同研究。基层内部审计紧紧围绕基层行政事业单位的中心工作，不断探索和创新管理体制，转变工作思路，明确工作重点，提升审计质量，全面推动内部审计科学发展，基层内部审计加快了发展的步伐，服务基层行政事业单位内部控制管理和发展的成效更加显著，呈现出良好的发展态势。
一、新常态下发挥内部审计作用的重大意义
新常态下加强内部审计，是规范权力运行的重要手段，是强化过程监管的重要方式，是提高资源绩效的重要保障。《国务院关于加强审计工作的意见》的出台，对审计发挥保障作用和监督作用，完善审计监督机制，强化审计工作制度保障，实现审计监督全覆盖和加强内审工作等具有重要的指导意义。尤其是中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、《关于实行审计全覆盖的实施意见》及相关配套文件，对完善审计制度、加强审计和内部审计工作做出重大部署，表明审计工作已步入新常态。国家审计机关在对内部审计工作进行指导和监督中，如何切实把握好审计工作新形势新方向，适应新常态，更好的发挥审计工作在经济社会发展过程中的积极作用，有效促进内部审计机构提高内审质量和水平，推动内部审计事业的健康发展。
目前，县级基层内部审计的主要类型无外乎是财务收支审计、投资项目审计、系统内部领导干部经济责任审计和绩效审计。投资项目审计包括工程造价审计和项目资金来源审计。内部审计作为审计监督体系的重要组成部分，通过关注国家政策和法律法规在本系统本单位的贯彻落实，监督国家的法规制度、财经纪律的贯彻执行，促进本单位治理结构的合理和管理的规范。作为内审人员要增强职业自豪感和使命感，更要当好“政策落实的督查员”和“公共资金的守护神”，为组织发展保驾护航。一是要做国家法律的维护者。二是要做完善基层行政事业单位内部制度的催化剂。三是要做绩效提升的管理促进者。
二、目前基层行政事业单位内部审计存在的主要问题
从近几年来行政事业单位内部审计工作开展的情况来看，基层行政事业单位内部审计还存在较多问题，包括内审认识上的问题，内审体制上、制度上的问题等，主要有以下几个方面：
（一）认识不到位。近年来国家为了推进财政改革，对行政事业单位公用经费制定了许多具体的管理办法，如停建楼堂馆所，对公务用车、公务接待、公务出国出境都有一系列制度规定，财政部门实施了全口径财政预决算改革、行政事业单位编制了部门预算并要求公开公示预决算、资金实施了国库集中支付、物资的购买实行政府采购，资产处置由国有资产管理局统一进行。部分领导对内控制度建设独立性、综合性和有效性认识不足，认为行政事业单位不需要再开展内部审计，认为内控制度建设只是会计部门或内审部门的事，对内部审计的职能和作用认识发生了偏差，影响了行政事业单位各项工作的发展。
（二）机构不到位。没有独立的内审机构，内审工作就很难开展。法律法规对县一级行政事业单位，尤其是县直有下属机构的主管部门如何设置内审机构无统一明确的硬性规定。目前的行政事业单位内审机构的设置状况是：少部分行政主管部门设置了相对独立的内部审计机构；有的部门基本上没有配备专职的审计人员而是与财务部门两块牌子一套人马；大部分行政主管部门仅仅明确了内审人员，却没有相应的独立审计机构，如有些单位将所属内审机构置于纪委或监察室之下，根本谈不上内部审计机构的独立性。
（三）工作不规范。内部审计作为一种内部财经监督工作，必须按照规范程序进行。虽然不少行政事业单位，特别是一些行业主管部门依据审计法规，结合实际开展了一些内部审计工作，但不难发现，大部分行政事业单位的内部审计属于一种会计导向型审计，停留在会计检查阶段，它主要检查本部门、本单位内部的会计记录是否正确，有无疏忽引发的错误，资产是否安全完整，计划是否完成，政策是否遵守等。这种会计导向型的内部审计在目前所开展的行政事业单位内部控制审计工作中比较普遍；有的行政事业单位所开展的内部审计工作基本是按照领导的意图随机开展，既没有按照一定的程序进行，也没有按照规章操作，审计资料归档不齐，内审工作不够规范。
（四）人员素质参差不齐。从结构上来看，一方面，内审人员年龄结构不合理、多是年龄较大财务人员；另一方面，内审人员大部分是由长期担任财会工作或纪检监察工作的人员转任或兼任、这些人员虽然具有一定的财会知识及经验或纪检监察工作阅历、但对审计工作还不胜任，而且这支队伍也不稳定。从审计人员自身来说，有的是安于现状、有的是对内部审计工作岗位不满意，因而不能及时更新知识和充实审计知识，削弱了内审工作的力度。
（五）相对独立性不强。内部审计工作的性质特征决定其领导层次愈高，内部审计的独立性和权威性才愈有保障。然而，目前大部分行政事业单位的内部审计工作是由单位分管财务的负责人分管，少数是由纪检书记分管，甚至有部分是由财务部门负责人兼管的。如果是分管财务的负责人分管审计，显然内部审计监督基本难以真正发挥其作用；如果是分管纪检监察的领导分管审计，由于分管纪检监察的领导一般不过问财务、物资财产管理，一般情况下难以完成内部审计的主要任务；如果是财务负责人兼管内部审计工作，那么实施内部审计就难以达到独立审计的要求，这样的监督只能是流于形式。
（六）制度不完善。与社会审计和国家审计相比,与企业内部审计相比，行政事业单位内部具体审计准则和实施细则还不够完善,这种法规的滞后性,导致行政事业单位内部审计人员在实施具体的审计工作时,显得无章可循,出具的审计意见和审计建议权威性不够,因此在执行审计意见和审计建议的过程中,常常会遭遇到被执行部门的抵制, 使审计意见和建议难以切实落到实处。
三、基层行政事业内部审计要主动适应新常态，争取发挥新作用
我国经济经历了三十多年的高速增长，特别是跨过新世纪的第一个10年后，经济发展的环境、特征、动力都发生了深刻变化。党的十八大召开后不久，中央作出了我国经济发展处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的重要判断。2014年5月，习近平总书记在河南考察时首次提出我国经济发展进入新常态的科学论断。新常态下的经济发展面临速度换挡、结构深度调整、新旧动能转换，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。
刘家义审计长提出：审计人员要适应新常态，践行新理念，更好地履行审计职责。在新常态下，基层内部审计人员必须迎接新挑战，用新理念、新方法、新作风、新作为主动适应、把握和引领新常态，积极推进基层内部审计工作创新开展，争取发挥新作用。
一是新常态对基层内部审计要有新认识，适应经济发展新常态。经济发展新常态是中央基于国家经济增长处于“三期叠加”阶段的正确判断，内部审计工作只有坚持与基层单位领导的决策部署同频共振，才能体现建设性，彰显时代性，内部审计工作才会更有价值。当前和今后一个时期，基层内部审计人员要把思想和行动统一到中央对新常态的认识和判断上来，作为加强基层单位管理的推动者，基层内部审计人员面对新的形势和要求，要认真学习，深入领会，准确把握，深入研究新形势下基层内部审计工作新常态，准确把握基层内部审计定位和审计职能，加大审计力度，强化审计监督，积极发挥国家利益捍卫者、公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑和深化改革“催化剂”的作用。
二是新常态下基层内部审计要有新思路，适应作风建设新要求。党的十八大以来，中央就加强作风建设与推进反腐败作出了系列部署，出台了系列规定。十八大以来国务院历次廉政工作会议强调，要执行中央八项规定和国务院“约法三章”，加强“三公”经费管理，要深入推进政府职能转变，要用制度形成对权力的有效制约，要严肃财经纪律，加强内部审计监督，确保单位资金使用安全。置身时代大潮流,面对发展新常态,创新才是推动基层内部审计事业持续发展的动力之源。面对新常态，基层内部审计干部要用新的视野、新的思维来认识和把握基层内部审计工作在当前经济社会发展中的新变化、新特点，要不断创新工作思路、工作方式,努力使基层内部审计工作焕发勃勃生机。要改进审计方法，创新审计手段，创新审计方式，推进审计信息化建设，创新计算机审计技术，积极探索基层内部审计监督全覆盖的措施和途径，突出对重点领域、重点行业、重点资金、重点人员等的审计监督，不断提高基层内部审计质量和水平。
三是新常态基层内部审计要有新作为，适应审计职能新定位。基层内部审计的新定位，使内部审计视野更为宽广、内部审计实践更为丰富、内部审计作用空间更为广阔。主要表现为：一方面，基层内部审计的功能性在不断拓展。内部审计功能已由过去单纯的经济监督向审计治理转变，重在发挥内部审计“预防、揭示和抵御”的免疫系统功能，职责范围进一步扩大，基层内部审计的要求更严格，对审计评价、结果运用等都有更高的要求。另一方面，基层内部审计的着力点更加全面。按照《国务院关于加强审计工作的意见》精神，要发挥好五项保障与三个监督作用。今后的基层内部审计工作，将在传统的监督财政财务收支真实合法性的基础上，更加关注单位及领导干部的履职尽责和依法行政情况，更加关注廉政和作风建设情况，更加注重建设性，更加关注财政资金的使用绩效。在新常态下，基层内部审计干部要强化紧迫感、使命感、责任感，找准基层内部审计工作的切入点和着力点，以“钉钉子”的精神狠抓审计质量，用实际行动和务实作为迎接经济社会的新常态、审计监督的新挑战，真正把领导的重托、群众的期待体现在实际行动中。
四是基层内部审计要主动作为，适应内部审计创新新局面。近年来，从各级领导对内部审计创新的要求，以及全国内部审计发展的现状来看，整合社会审计与内部审计资源是大势所趋。现阶段国家审计机关审计力量不足是主要困难，在编制受限的情况下，基层单位要根据实际需要，积极探索购买社会审计服务，参与财务审计和政府投资等审计，同时，完善国家审计与内部审计衔接配合机制，充分发挥内部审计在审计全覆盖中的补充作用。
四、新常态下基层行政事业内部审计发挥作用实现途径
近几年的审计工作中，我们发现行政事业单位管理漏洞出现了一些新趋势。
（一）违纪问题项目化。根据项目支出管理的有关规定，财政专项资金先由资金使用者申报项目，再由财政部门审核，由于项目安排没有统一的标准，其预算编制受主观因素影响较大。此外，由于信息不对称，财政部门对专项资金的审核、安排难免会有疏漏。部分预算单位通过虚报申请基建、技改及其他专项的方式，套取或转移预算资金。
（二）资金使用基层化。随着政府预算改革的深入，财政、审计对一级预算单位的管理和监督日趋规范，但对基层预算单位的财政审计监督尚未做到全覆盖。这些单位大多存在隐藏财政收入，资金使用不规范，挤占、挪用等违规问题，甚至会成为上级预算单位隐藏违规资金的场所。部分单位为规避监管，将行政执法、收费、处罚的权力下放到所属事业单位，收入下沉到下属单位，使用资金时提出需求，由下属单位办理。
（三）事务支出外部化。中央八项规定实施以来，各单位都收紧了“三公”经费和公务消费支出。部分单位为规避监管，将会议费、招待费等挂在宾馆饭店用于消费；或将部分费用以食堂职工餐费名义转入食堂以方便使用。
（四）违规手段隐蔽化。在一些掌握公共权力或公共资源的单位，部分人员通过有意培植利益关联方“代理”作弊，有的将原本可以按正常程序开展的行政审批等事项，指定中介方介入协助，并最终从中介方获得利益回流。有的在位时只“帮忙”不收礼，待离职后再兑现；有的将部分违法所得投入公益事业树立“道德”形象，或谋求政治荣誉。这类问题趋向索取投资入股、业务垄断等隐性利益，通常表现在股权转让、招投标、资格申请、投融资等业务中。
我们应掌握这些变化，并据此调整工作思路，推动工作深入开展。基层行政事业内部审计工作要把握新形势新要求，适应审计监督新常态，以促发展、控风险、消隐患为目标，深化审计转型，不断提升审计价值。因此，基层行政事业单位内部审计工作要结合《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，适应新形势，谋划新思路，更好地发挥职能作用。新常态下内部审计发挥作用的实现途径，归纳起来，应从以下几点着手：
（一）加强内审工作规范化、制度化建设。国家经济运行新常态下对基层内审工作有着更加明确的要求，基层内审如何在国家政策落实中发挥保障、监督作用的新形势，应及时完善基层内部审计工作管理办法和机构。一是要明确基层内审机构在新常态下的工作总体目标任务。基层内审机构要紧密围绕国家宏观经济政策落实、本部门单位的中心工作，扩大审计监督覆盖面、深化审计内容、规范审计程序，不断探索加大绩效审计力度，深化经济责任审计，加强对本部门、本单位所管理的党政领导干部的监督，促进依法理财，依法管理，加强党风廉政建设，提高管理水平。二是要明确基层内部审计的目标任务。主要包括发展规划和年度计划、工作制度、按照有关规定和准则开展内审工作等落实情况。三是要明确基层内部审计监督的主要内容和形式。做到及时传达贯彻审计署、中国内审协会和上级管理机关、同级国家审计机关内审工作目标任务，及时总结内审工作并部署内审工作任务。制定基层内部审计业务质量考核办法，及时总结内部审计工作经验，研究基层内部审计工作发展中的问题，提出指导意见和建议，促进各基层内审机构提高审计工作水平和质量。具体来说就是基层行政事业单位内部审计工作要有法可依，有章可循。制定完善的内部审计制度，有序、规范地开展基层行政事业单位内部控制审计工作。在时间上，建议采用“季审制”、“年审制”和“专审制”结合的方法，定期和不定期地开展内部控制审计工作；在审计对象上，不仅包括各基层单位日常的经济活动，下属机构领导干部经济责任审计，还要包括一定投资规模的工程建设项目。可以及时配合政府审计部门做一些前期工作，便于工程项目完成后能及时进入政府审计阶段，以缓解当前工程项目完工后政府审计严重滞后的矛盾。四是健全内部审计机构。根据目前的现状，规模比较大、有条件的行政事业单位可以单独设立内部审计机构，配备一定的审计人员，开展独立审计活动。不具备单独设立内部审计机构的行政事业单位，可以以主管部门为主，设立统一的内部审计机构，抽调下属单位的财务技术骨干、配备与内部审计工作相适应的专兼职审计人员，组建审计小组。内部审计机构要在本单位主要负责人的直接领导下，独立行使内部审计职能，对本单位主要领导负责并报告工作，确保内部审计的独立性、权威性和有效性。
（二）提高对基层内部审计的思想认识，扩大影响力。提高各级领导干部对加强基层内部审计工作的重要性、紧迫性认识，增强基层单位对建立内部审计监督制度、开展基层内部审计工作的重要性认识，增强各级领导对基层内部审计工作的重视和支持。一是要注重交流互动、征求意见。积极围绕各内审机构主管部门对内审指导工作的意见和建议，做好各项工作，尤其是加强与各单位分管内审工作的负责人的沟通联系，积极组织内审工作相关工作会议，搞好基层内部审计理论研讨工作。二是要提升信息宣传力度。深入基层内审一线挖掘各内审机构的先进性经验和做法，做好基层内审先进集体、先进个人的“双先”评选表彰工作。充分借助各级审计网站、审计刊物等平台大力宣传各类典型，积极扩大工作影响，广泛动员各内审机构和内审人员参与信息宣传。行政事业单位内部控制审计主要是围绕各类财政性资金，有计划、有重点地对本单位及本系统所属单位财政、财务收支和各种专项经费使用进行审计。由于内部控制审计是在单位内部展开，具有对本单位情况熟悉，相互之间容易沟通等优势，比较能够揭示问题的所在，审计结论也往往更易被单位接受。内部控制审计在促进行政事业单位加强内部管理，提高资金使用效益，确保国家和集体财产安全、完整，保证会计信息真实、可靠和促进廉政建设等方面都有着重要意义。基层行政事业单位的领导要转变“内部控制审计是自找麻烦”的错误观念，正确树立内部控制审计是“自我检查、防微杜渐，保护干部、保障安全”的理念，内部审计是第一道防线的理念，认真开展单位内部控制审计工作。
（三）完善基层内部审计管理考核机制。对基层内审机构设置及工作开展情况进行全面调查摸底，以《中华人民共和国审计法》、《中国内部审计准则》为依据，以规范化建设为目标，结合本地实际，建立各项工作目标任务考核机制，在基层内审机构建设、人员配备、工作成果、业务质量、档案管理、信息化建设等方面，采用百分制，进行量化考核。一是要重点考核基层内部审计信息化建设情况。考核各部门单位内部审计信息化建设、积极探索计算机辅助审计进程，推进计算机技术在内审工作中的应用，实现基层内部审计工作现代化，提高基层内部审计工作质量和效率。二是重点对基层内审项目进行考核评审，通过查阅档案、对照规范、找出问题、点评反馈、交流讨论等方式，指出基层内审工作中不规范行为，使基层内审人员看到项目的成绩、存在不足和今后努力方向，进一步促进基层内审工作规范管理。
（四）加大交流培训力度，加强内部控制审计队伍素质能力建设。内部审计工作是一门专业性、技术性很强的工作，它不仅需要内审人员有较高的政治素质和个人修养，还需要具备审计、财会、经济、法律等其他方面的专业知识。国家审计机关应加强对行政事业单位内部审计人员的业务指导，定期开展活动，培训专业知识、交流审计经验等。单位内部要建立审计人员培训制度，加快内审人员知识更新，不断提高基层内部审计人员业务能力，建设高素质、高水平、复合型的基层内部审计队伍，使基层内部审计人员具有与形势发展需要相适应的能力和水平。一是要做好组织基层内审人员培训、后续教育等服务工作，协助省、市内审协会举办各类培训班，及时提供咨询服务，提供必要的帮助。二是要积极搭建平台，鼓励和推动各单位内审机构加强相互交流学习，采取多种形式灵活开展讨论、内审课题理论研讨等活动，不断适应市场经济的发展规律和全球经济的发展变化，学习先进科学的审计理念，促进从财务收支审计向管理审计、绩效审计、经济责任审计和风险导向审计全面转型。
（五）拓宽内部控制审计工作领域。长期以来，行政事业单位内审的目标是以单位财政财务收支的“真实性、合规性、合法性”为主，这一目标是适应计划经济向市场经济过渡时期客观经济环境的需要。但随着政府职能转变，行政事业单位财政财务收支逐步规范，会计电算化的普及和应用使得账务表面的错弊越来越少。因此，应及时调整内审的目标和重点，从传统的防错纠弊中跳出来，研究和探索审计工作的新方法、新思路，向绩效审计、管理审计领域延伸。内审重点除了财政财务收支审计，应转向审计财政资金使用效益，做到真实、合法、效益三者并重，突出效益审计，更好地发挥内审效用。
（六）强化监督检查，提高基层内审质量，并实现信息共享。一是开展定期内审项目质量检查，强化基层内部审计质量控制，促进完善基层内部审计质量控制体系，建立科学的基层内部审计管理机制。第一要加强基层内部审计工作计划管理。国家审计机关应结合基层内部审计发展实际，加强结基层内部审计工作计划管理，制定基层内部审计工作考核办法和基层内部审计优秀项目评审办法，指导基层内部审计机构根据本单位的工作目标，有计划有重点的开展内部审计工作，实现基层内部审计工作指导的制度化、规范化，确保基层内部审计质量。第二要对基层内审项目从计划管理、审计方案、审计取证、审计复核、目标考核、责任追究制度等方面加强质量控制，规范基层内部审计程序和审计行为，避免基层内部审计工作的随意性，防范内部审计风险，不断强化基层内部审计质量控制，提高基层内部审计工作质量，促进基层内部审计事业稳步发展，促使基层内部审计发挥更主动、更关键、更积极的作用。
二是内外结合提高内部审计质量，并实现信息共享。内部审计因各种客观原因限制了整个审计工作的广度和深度，采用内外结合审计的办法，即可解决这一弊端。国家审计机关可以采取抽调内审人员参加领导干部经济责任审计和财务收支审计的方式，重大项目审计由内审机构协助国家审计机关对所在单位开展领导干部经济责任审计和财务收支审计的方式进行交流。内部审计和外部审计的有效互补，既可以解决内部审计机构人手不足、任务繁重的矛盾，又有助于提高内部审计人员的专业水准，提高国家审计机关的工作效率。
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