前     言

建设程序审计是建设项目审计的重要内容。开展建设程序审计的目的在于发现建设管理中存在的违反基本建设程序的问题，督促建设单位遵行基本建设的规律，按照建设程序办事，以保证建设质量，提高建设效率和投资效益。

第一章  建设项目的建设程序概论

第一节  建设程序的定义

一、建设程序的定义

建设程序是国家为加强建设项目的管理，根据投资建设客观规律和项目建设周期各阶段的内在联系，由有关管理部门制定，参与项目建设的单位和人员执行，对建设项目投资建设步骤、时序和工作深度的管理要求。

二、建设程序的涵义

根据建设程序的定义分析，建设程序包括以下涵义：

第一、建设程序的目的在于加强建设项目的管理。

第二、建设程序的本质是对建设项目的管理要求，因此建设程序具有主观性。

第三、建设程序的依据是投资建设客观规律和项目建设周期各阶段的内在联系，因此建设程序具有客观性。基本建设是现代化大生产,一项工程从计划建设到建成投产，要经过许多阶段和环节，有其客观规律性。这种规律性，与基本建设自身所具有的技术经济特点有着密切的关系。首先，基本建设工程具有特定的用途。其次,基本建设工程的位置是固定的。基本建设的这些技术经济特点，决定了任何项目的建设过程，一般都要经过计划决策、勘察设计、组织施工、验收投产等阶段，每个阶段又包含着许多环节。这些阶段和环节有其不同的工作步骤和内容，它们按照自身固有的规律，有机地联系在一起，并按客观要求的先后顺序进行。项目建设客观过程的规律性，构成基本建设的科学程序的客观内容。

第四、建设程序的主体是指建设程序的制定者和执行者。建设程序的制定者是制定建设程序的有关管理部门，包括建设行政主管部门和发改、国土、规划、消防等专业部门。建设程序的执行者是参与项目建设的单位，包括设计、施工、监理等单位。同时，建设程序的制定部门及人员本身也是执行者。

第五、建设程序的客体是建设项目投资建设的步骤、时序和工作深度。

三、建设程序的分类

工程项目投资建设程序，可分为客观规律性程序和主观调控程序两类。

（一）客观规律性程序

客观规律性程序是指由项目投资建设内在联系所决定的先后顺序，如先计划后建设，先勘察后设计，先设计后施工，先验收后使用。这是固定资产形成过程中客观规律和保证项目建设质量的基本要求，也是项目建设目标顺利实现的保障。

（二）主观调控程序

主观调控程序是指有关行政管理部门按其调控意愿和职能分工制定的管理程序，如政府投资项目先评估后决策，先审批后建设。主观调控程序具有行政强制约束作用，项目建设单位不得绕过或逃避管理程序，违规建设。

四、建设程序的意义

建设程序反映了工程建设过程的客观规律。坚持建设程序在以下几方面有重要意义：

（一）依法管理工程建设，保证正常建设秩序

建设工程涉及国计民生，并且投资大、工期长、内容复杂，是一个庞大的系统。在建设过程中，客观上存在着具有一定内在联系的不同阶段和不同内容，必须按照一定的步骤进行。为了使工程建设有序地进行，有必要将各个阶段的划分和工作的次序用法规或规章的形式加以规范，以便于人们遵守。实践证明，坚持了建设程序，建设工程就能顺利进行、健康发展。反之，不按建设程序办事，建设工程就会受到极大的影响。因此，坚持建设程序，是依法管理工程建设的需要，是建立正常建设秩序的需要。

（二）科学决策，保证投资效果

建设程序明确规定，建设前期应当做好项目建议书和可行性研究工作。在这两个阶段，由具有资格的专业技术人员对项目是否必要、条件是否可行进行研究和论证，并对投资收益进行分析，对项目的选址、规模等进行方案比较，提出技术上可行、经济上合理的可行性研究报告，为项目决策提供依据，而项目审批又从综合平衡方面进行把关。如此，可最大限度地避免决策失误并力求决策优化，从而保证投资效果。

（三）顺利实施建设工程，保证工程质量

建设程序强调了先勘察、后设计、再施工的原则。根据真实、准确的勘察成果进行设计，根据深度、内容合格的设计进行施工，在做好准备的前提下合理地组织施工活动，使整个建设活动能够有条不紊地进行，这是工程质量得以保证的基本前提。事实证明，坚持建设程序，就能顺利实施建设工程并保证工程质量。

第二节  一般建设程序

目前，我国建设项目的建设程序一般包括立项、设计、招标投标、建设和竣工五个阶段，每个阶段包含不同的管理环节及管理内容。根据我国投资管理方式的要求，建设程序各管理环节，有的需要通过有关行政主管部门审批，有的不需审批。

一、投资管理方式

根据国务院《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）的规定，目前我国项目投资管理分三种方式：审批制、核准制、备案制。具体适应范围：

（一）实行审批制的项目：政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目。

（二）实行核准制的项目：不使用政府性资金的重大和限制类企业投资项目（具体参照《政府核准的投资项目目录》）。

（三）实行备案制的项目：不使用政府性资金的其他企业投资项目（《政府核准的投资项目目录》以外项目）。

二、一般建设程序

（一）立项阶段

立项阶段包括项目建议书、可行性研究等主要环节和项目选址意见书、建设用地预审、环境影响评价、规划许可、建设用地使用权取得、其他相关行政审批等辅助环节。辅助环节是主要环节的条件。

1、项目建议书（又称立项申请）

项目建议书是要求建设某一具体项目的建议文件，是对建设项目的必要性和可行性进行初步研究，提出拟建项目的轮廓设想。项目建议书环节的具体内容和审批工作：

（1）建设单位编制：由项目建设单位或项目法人编制的拟建项目的建议文件。

（2）项目建议书审批

①审批项目，向发展改革等项目审批部门报送办理审批手续；

②核准、备案项目自行编制项目建议书，不需报批程序。

2、项目选址意见书（建设单位申请、规划部门核发）

（1）建设单位申请建设项目选址申请书

①划拨用地：以划拨方式取得建设用地的，向城乡规划部门申请核发选址意见书。

②出让、转让用地：通过国有土地使用权出让、转让取得国有土地使用权的建设项目，建设单位不需要办理选址意见书。

（2）规划部门核发建设项目选址意见书

3、建设用地预审（用地单位申请、国土部门审查）

（1）建设单位提出用地预审申请

①审批项目：可行性研究阶段

②核准项目：项目申请报告核准前

③备案项目：项目办理备案手续前

（2）国土资源部门审查

国土资源部门审查通过后，出具《建设项目用地预审意见书》。未经用地预审或预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。

4、环境影响评价（建设单位编制、环保部门审批）

（1）分类管理。国家对建设项目的环境影响评价实行分类管理：

①可能造成重大环境影响的项目：编制环境影响报告书

②可能造成轻度环境影响的项目：编制环境影响报表

③对环境影响很小的项目：填报环境影响登记表

（2）建设单位编制

建设单位根据国家《建设项目环境保护分类管理名录》，编制《环境影响报告书》、《环境影响报告表》或者填写《环境影响登记表》等环境影响评价文件。

（3）环保部门审批

环保部门对建设单位编制的环境影响评价文件进行审批，出具《环境影响报告书的批复》等文件。

（4）环境影响评价文件的报批时间

①需要进行可行性研究的项目：可行性研究阶段

②不需要进行可行性研究的项目：建设项目开工前

5、可行性研究报告（建设单位编制、发改部门审批）

（1）可行性研究报告的编制

①政府投资项目（审批项目）：由建设单位委托有资质的单位编制，并经有资质的评估单位评估论证后，到主管部门申报立项。

②企业投资项目（不需审批）：分两个层次

第一、可行性研究报告：用于企业内部决策

第二、审批层次

A、核准项目——项目申请报告

Ｂ、备案项目——项目备案申请

Ｃ、政府补助、贴息项目——资金申请报告

（2）立项审批（主管部门为发改部门）

①政府投资项目：主管部门根据可行性研究报告批准立项。

②企业投资项目：主管部门根据项目申请报告和项目备案申请批准立项。

（3）审批条件

①建设用地预审

②环境影响评价

③其他在可研阶段需要办理的手续

6、规划许可（用地规划许可、工程规划许可）

（1）建设用地规划许可审批（建设单位申请、规划部门审批）

①建设单位申请

A、划拨土地：建设项目在批准、核准、备案后，由建设单位向规划部门提出建设用地规划许可申请。

B、出让用地：建设项目在批准、核准、备案后，由建设单位向规划部门提出建设用地规划许可申请。

C、转让用地：建设项目在批准、核准、备案后，由建设单位向规划部门提出建设用地规划许可申请。

②规划部门审批

A、划拨土地：规划部门核发《建设用地规划许可证》。建设单位取得《建设用地规划许可证》后，向国土部门申请用地，国土部门划拨土地。

B、出让用地：规划部门分两步办理：

第一步、在签订出让合同前，由规划部门提出规划条件，出具《规划设计条件通知书》；

第二步、在签订出让合同后，由规划部门核发《建设用地规划许可证》。建设单位据此向国土部门申请用地。

C、临时用地：建设单位申请、规划部门审批

（2）建设工程规划许可证（建设单位申请、规划部门核发）

①建设单位申请

建设单位向城乡规划部门提交《建设用地规划许可证》、《可行性研究报告》和设计方案等文件，申请办理《建设工程规划许可证》。

②规划部门审批

城乡规划部门核发《建设工程规划许可证》。《建设工程规划许可证》是办理《建设工程施工许可证》的条件。

7、建设用地使用权取得（建设单位申请、国土资源部门审批、人民政府颁发《国有土地使用证》）

（1）建设用地的来源

①国有土地：国家所有

②集体土地：集体所有，国家征用

（2）建设用地取得的途径

①土地使用权的划拨

②土地使用权的有偿使用

A、土地使用权的出让

B、土地使用权的转让

C、土地使用权的租赁

（3）建设单位申请

建设单位向土地主管部门提出申请

（4）国土部门审批、人民政府颁发

①国土部门审批；

②人民政府颁发《国有土地使用权证》。

8、其他相关行政审批

（1）主要内容

①消防安全手续

②电力手续

③文物、园林、河道手续

④水保手续

⑤卫生防疫部门手续

⑥地质灾害评估手续

（2）程序

①建设单位申请

②相关主管部门审批

（二）设计阶段

设计阶段一般包括初步设计和施工图设计两个管理环节。根据建设项目的技术复杂程度，一般项目按照初步设计和施工图设计两阶段进行，技术复杂的项目可按初步设计、技术设计和施工图设计三阶段进行。有时技术设计与施工图设计合并为技施设计。

1、初步设计

（1）建设单位编制

建设单位委托有资质的单位编制初步设计文件及初步设计概算；

（2）主管部门审批

①政府投资项目：建设单位自行组织的技术方案审查和主管部门主持的审查、审批。

②非政府投资项目：上级单位审查、审批。

2、施工图设计

（1）建设单位编制

①建设单位委托有资质的单位编制设计文件及施工图预算；

②自行组织技术性审查。

（2）主管部门审批：无论政府投资和非政府投资项目，均报建设行政主管部门审查。

（三）招标投标阶段

招标投标阶段的主要管理环节是工程招标，辅助环节包括建设项目安全质量报监、开工报告或施工许可证。

1、工程招标

招标投标阶段是指建设单位在进行工程发包和工程物资采购之前，依据国家招标投标相关法律、法规，以招标方式选择工程承包商或者物资供应商的过程。

根据《中华人民共和国招标投标法》和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到规定标准的，必须进行招标。具体管理环节：

（1）招标准备

①招标人的资格能力审查；

②制订招标工作计划；

③确定招标组织形式（自行组织、委托代理）（发改部门批准）；

④落实招标的基本条件；

⑤编制招标方案，科学划分标段（招标人）：依法必须招标的工程建设项目的招标范围、招标方式、招标组织形式应报项目审批部门核准或招标投标监督部门备案。

（2）组织资格审查（招标人审查投标人资格）

①资格预审：投标前，由招标人审查。

②资格后审：开标后，由评标委员会审查。

（3）编制发售招标文件

①编制招标文件：招标人编制，招标投标监督部门备案。

②发售招标文件

③编制标底

（4）现场踏勘

招标人组织潜在投标人进行现场踏勘。工程设计、施工、监理、工程总承包和特许经营等项目招标，一般需要现场踏勘。

（5）投标预备会

招标人组织，潜在投标人参加。

（6）编制、递交投标文件（潜在投标人）

（7）组建评标委员会

（8）开标

招标人及招标代理机构主持开标。

（9）评标（评标委员会）

（10）中标

①公示

②定标

③招标投标情况书面报告（招标人提交监督部门）

（11）签订合同

招标人与中标人签订

2、建设项目安全质量报监

（1）建设单位申请：按照监督范围分工，向质量监督主管部门和安全监督主管部门申请办理相应的质量、安全监督手续。

（2）安全质量监督部门：办理质量、安全监督手续。

3、开工报告或施工许可证

（1）开工报告（建设单位申请、项目审批部门批准）

①建设单位申请

建设单位具备开工条件后，向项目审批部门提出《开工申请报告》。小型工程除外，建设项目大中型项目开工条件：

A、项目法人已经设立。

B、项目初步设计及总概算已经批复。

C、建设资金已经落实（资本金和其他建设资金）。

D、施工组织设计（施工方案）已经编制。

E、施工图已经审查。

F、征地、拆迁工作已经完成。

G、施工现场“四通一平”工作已经完成（供水、供电、运输、通信和场地平整）。

H、主要设备和材料已经落实。

②项目审批部门审批

项目审批部门出具《开工报告》

（2）施工许可证

①建设单位申请

建设项目开工前，建设单位向建设行政主管部门提出领取施工许可证申请。领取施工许可证的条件：

A、已经办理建筑工程用地批准手续（即《建设用地批准书》）。

B、已经取得《建设工程规划许可证》。

C、建设资金已经落实（资本金和其他建设资金）。

D、征地、拆迁和施工现场“四通一平”工作已经完成。

E、施工图已经审查。

F、施工企业已经确定。

G、施工组织设计（施工方案）已经编制。

H、已经确定委托监理单位。

②建设行政主管部门审批

建设行政主管部门经审核批准后，核发《建筑工程施工许可证》。

③说明：第一、批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证；第二、小型工程不需开工报告和施工许可证。

（四）建设阶段（实施阶段）

建设阶段即建设项目的实施阶段。建设项目已完成正式开工前的各项准备工作。取得施工许可证是正式开工进入建设阶段的标志。主要管理内容：

1、工程质量管理

（1）施工单位：对施工质量负责，定期向监理单位和建设单位报送工程质量报表。

（2）监理单位：监理单位进行检查验收。

2、工程进度管理

（1）建设单位：建立进度控制体系。

（2）施工单位：编制进度计划，报监理单位审核、建设单位审批。

3、工程安全控制

（1）建设单位：加强对施工单位的安全检查。

（2）监理单位：对建设工程安全生产承担监理责任。

（3）施工单位：设立安全生产管理机构。

4、工程造价控制

建设阶段造价控制主要体现为对合同变更的控制。

（1）建设单位：建立工程变更审批制度，严格控制工程变更。

（2）监理单位：变更工程量必须经过监理单位、建设单位复核并签字确认。

5、工程物资管理

（1）建设单位：重大设备及大宗材料采购应当招标，建立物资出入库管理程序。

（2）施工单位：采购物资要符合设计标准和合同要求。

6、工程财务管理

建设阶段的财务管理主要是工程进度款结算和支付。

（1）施工单位：编制工程进度报表。

（2）监理单位：审核工程进度报表。

（3）建设单位：审核工程进度报表，办理工程价款结算。

（五）竣工阶段

竣工阶段的主要管理环节是竣工验收、竣工结算和竣工决算。

1、竣工验收

竣工验收是指工程项目竣工后，由项目主管部门或建设单位组织项目验收委员会，包括建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和监理单位五大责任主体参加，对该项目是否符合规划设计要求以及建筑施工和设备安装质量进行全面检验的过程。竣工验收一般分为单项工程竣工验收和全部工程竣工验收两个阶段，规模较小、较为简单的项目可一次性进行竣工验收。

（1）单项工程竣工验收 （又称交工验收）

单项工程竣工验收包括空负荷试车、有负荷试车和生产试运行。其程序是：

①施工单位申请

②建设单位组织

③监理单位参加

（2）全部工程竣工验收（整体验收）

全部工程竣工验收要编制工程竣工验收报告和竣工验收报告。其中：

①工程竣工验收报告：由设计、施工、监理等单位提供单项总结，建设单位汇总编制。

②竣工验收报告：由验收委员会（验收组）编制。

（3）工程竣工档案

建设单位收集归档，向建设主管部门提交备案文件。

2、竣工结算

工程竣工结算是指施工单位按照合同规定的内容全部完成所承包的工程，经验收质量合格并符合合同要求之后，与建设单位进行的最终工程价款结算。

（1）施工单位：编制竣工结算书。

（2）建设单位：直接或委托工程造价咨询机构审查竣工结算。

3、工程竣工决算

工程竣工决算是由建设单位编制的，综合反映竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、财务情况和投资效果的总结性文件。

附：《建设程序流程表》

《审批项目建设程序流程图》

《核准项目建设程序流程图》（略）

《备案项目建设程序流程图》（略）

第二章  建设程序审计概论

第一节  建设项目审计

一、建设项目审计的概念

建设项目审计是由独立的审计机构和审计人员，依据国家的方针政策、法律法规、相关技术经济标准和管理规范，对建设项目的建设活动、经济活动以及内部控制进行独立的审查和评价，确定其有关经济资料或经济活动的真实性、合法性、有效性以及相关内部控制的健全有效性，并最终形成审查和评价结论的过程。

二、建设项目审计的涵义

（一）建设项目审计主体

审计主体是指独立的审计机构和审计人员，包括国家审计机关、内部审计部门、中介机构。

（二）建设项目审计客体

审计客体指审计的对象和事项。

1、建设项目审计对象

建设项目审计的对象是建设项目的所有参建单位，通常包括建设单位、施工承包单位、监理单位、勘察设计单位、物资供应单位、其他参建单位，必要时可延伸到有关联交易的单位。

2、建设项目审计事项

①参建单位进行的相关建设活动和经济活动；

②各参建单位内部控制制度的建立及执行情况。

（三）建设项目审计依据

1、国家方针政策：国家在一定时期内颁发的与国民经济发展有关的宏观调控政策、产业政策和发展规划，如《国务院关于投资体制改革的决定》。

2、法律法规：有关建设管理的法律法规，如《建筑法》、《审计法》、《会计法》、《合同法》、《招标投标法》、《建设工程价款结算暂行办法》、《工程建设项目施工招标投标办法》。

3、规章制度：国家主管部门、各级行政部门和被审计单位制定的规章制度。

4、技术经济标准：工程建设的技术规范和标准。如《建设工程工程量清单计价规范》、《建筑工程建筑面积计算规范》、各专业施工定额、消耗量标准定额、基价表。

（四）建设项目审计内容

建设项目审计的主要内容概括地讲就是从建设项目的立项阶段、设计阶段、招标投标阶段、建设阶段、竣工阶段全过程所涉及的管理和技术经济活动。其实施的具体内容一般包括建设程序执行情况、建设资金收支情况、工程造价真实情况、建设项目绩效情况。

建设项目审计内容的涵义：第一、建设项目审计内容分为两个层次，从总体理解为项目建设的全过程，具体内容包括四个方面；第二、建设项目审计内容指项目建设的管理、经济、技术活动，其他专业审计只涉及资金形态的经济活动和管理活动。

（五）建设项目审计目的（手段+目的）

建设项目审计的目的是通过（手段）对建设项目的工程建设活动和经济活动的真实性、合法合规性和有效性进行审计监督和评价，形成审计意见，提出改进建议，（目的）直接或间接地督促建设单位规范内部管理，保障项目建设的合法合规性以及建设项目投资、质量、工期、安全文明施工等目标的实现。

建设项目审计目的的涵义：

1、基本目标：与其他专业审计一样，基本目标是真实性、合法性和有效性。其中：

（1）真实性：建设项目的工程建设情况、经济活动情况的真实性，以及财务、会计资料和其他资料的真实性、可靠性、完整性。

（2）合法合规性：建设项目的工程建设状况和经济活动，应符合国家的有关政策、法律和制度。

（3）有效性：建设项目的工程建设与相关经济活动的效率、质量和效益。包括建设过程的效益和建成后的社会、经济和环境效益。

2、特殊目标：建设项目审计的特殊目标是工期目标、质量目标、投资目标、安全文明施工目标。

（1）工期目标：工程进度满足预期要求

（2）质量目标：工程质量达到验收标准

（3）投资目标：工程投资有效控制

（4）安全文明目标：施工过程的安全、文明

三、建设项目审计的分类

（一）按审计主体分类

审计主体不同，其地位不同，权威性不同，服务对象不同，出发点不同。

1、国家审计

2、内部审计

3、社会审计

（二）按审计介入时间分类

1、事前审计:开工条件审计、预算（标底）审计

2、事后审计

（1）工程结算审计

（2）竣工决算审计

3、全过程跟踪审计

（三）按审计目标分类

1、真实性审计

对工程建设活动和经济活动的真实性进行审计，包括：

（1）建设程序执行的真实性：建设程序存在，文书资料完备

（2）建设资金收支的真实性：经济活动客观，会计资料真实

（3）工程造价的真实性：工程真实存在，影响造价因素客观，工程资料真实

2、合规合法性审计

在真实性审计的基础上，对工程建设活动和经济活动的合规合法性进行审计：

（1）建设程序执行的合规合法性

（2）建设资金收支的合规合法性

（3）工程造价的合规合法性

3、绩效审计

在工程建设活动和经济活动的真实性、合规合法性审计的基础上，对项目建设的绩效进行评价。

（1）绩效评价

第一、建设过程效益，包括工期、质量、投资

第二、项目建成后效益，包括社会、经济、环境效益

（2）原因分析

第一、客观原因：环境因素、政策因素

第二、主观原因：决策原因、管理原因

第二节  建设程序审计

一、建设程序审计的概念

（一）概念

建设程序审计是由独立的审计机构和审计人员，根据基本建设顺序的客观规律和国家对建设项目管理的相关规定，

对建设单位内部管理环节和相关管理部门审批程序进行检查，监督建设单位按照基本建设程序建设和相关部门履行审批职责，确保建设项目的决策、立项、建设过程按要求完成。

（二）内涵

1、建设程序审计不是建设项目审计的单独分类，而是建设项目审计的一项内容。

2、建设程序审计的主体是独立的审计机构和审计人员。

3、建设程序审计的依据是基本建设顺序的客观规律和国家对建设项目管理的相关规定。

4、建设程序审计的对象是建设单位内部管理和相关管理部门审批程序。建设程序是项目建设顺序所包含的工作，有的工作需要相关部门审批，有的只是建设单位内部管理工作。对于建设单位而言，审计对象包括内部管理工作和报批程序；对于管理部门而言，审计对象是审批事项的履职情况。

5、建设程序审计的目的是监督建设单位按照基本建设程序建设和相关部门履行审批职责，确保建设项目的决策、立项、建设、审批及调整过程按要求完成。

二、建设程序审计的内容和重点

（一）建设程序审计的内容

建设程序从本质上讲是建设管理工作。所以，建设程序审计的内容总体来说包括建设过程五个阶段的全部管理工作。

（二）建设程序审计的重点

根据国家对投资管理的要求，有的工作需要经过管理部门审批，有的不需审批。建设程序审计的重点是建设项目的审批程序，概括地计，包括以下内容：

1、立项审批程序

2、报建程序

3、招标投标程序

4、工程变更程序

5、竣工验收程序

三、建设程序审计的方法

建设程序审计的方法分为：

（一）收集证据的方法

采用审阅法，审阅建设单位提供的内部管理和审批文书资料，确定建设程序执行的真实性。

（二）审计结论的方法

采用对比法，根据已确定真实的建设程序事项，对照相关法律、法规，确定建设程序的合法合规性和建设程序执行的完整性。

四、建设程序方面的存在问题及定性依据

违反基本建设程序问题的定性依据表

序号	建设程序	违规事项	定性依据
一	项目建议书	1、建议书未按规定审批	1、《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》 2、《关于简化基本建设项目审批手续的通知》 3、其它相关法律、法规、规章等
二	建设项目选址意见书	1、划拨方式提供土地使用权的，选址未按照规定申报及审批 2、有关行政管理部门越权审批 3、选址意见书失效	1、《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”。 2、《建设项目选址规划管理办法》 3、结合项目所在地行政部门发布的相关规定（如审批权限、核发时限、有效期等） 4、其它相关法律、法规、规章等
三	建设用地预审	1、未办理建设用地预审或预审未通过 2、有关行政管理部门越权审批 3、用地预审文件失效	1、《建设项目用地预审管理办法》 2、结合项目所在地行政部门发布的相关规定（如审批权限、核发时限、有效期等） 3、其它相关法律、法规、规章等
四	环境影响评价	1、未按照项目的分类开展环境影响评价 2、环境影响评价单位超越资质等级或范围承揽业务 3、环境影响评价文件内容不完整、不全面、论证不充分 4、项目规模、环保措施发生重大变化，未重新进行报批环境影响评价文件 5、环境影响评价文件批准超过有效期限，未重新办理 6、有关行政部门越权审批 7、环评收费远高于有关部门制定的收费标准	1、《中华人民共和国环境保护法》 2、《中华人民共和国环境影响评价法》 3、《建设项目环境保护管理条例》 4、《建设项目环境保护分类管理名录》 5、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》 6、《建设项目环境影响评价资质管理办法》 7、《中华人民共和国大气污染防治法》 8、《中华人民共和国水污染防治法》 9、《中华人民共和国水法》 10、《规划环境影响评价条例》 11、《国家计委、国家环境保护总局关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》 12、其它相关法律、法规、规章等
五	可行性研究报告/项目申请报告	1、未按照规定编制项目可行性研究报告/项目申请报告 2、工程咨询单位超越资质等级或范围承揽业务 3、可行性研究报告内容不完整、不全面、论证不充分，或可行性报告中未设立节能篇（章） 4、项目业主、建设地点、主要建设内容或者主要产品、主要技术和工艺、投资规模发生重大变化，未重新履行审批/核准/备案手续 5、有关行政部门越权审批 6、可研收费远高于有关部门制定的收费标准	1、《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》 2、《关于投资体制改革的决定》 3、《政府核准的投资项目目录》 4、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》 5、《企业投资项目核准暂行办法》 6、《国家发改委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》 7、《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》 8、《关于基本建设和技术改造工程项目可行性研究报告增列“节能篇（章）”的暂行规定》 9、《国家发改委、建设部关于印发建设项目经济评价方法与参数的通知》 10、《国家计委办公厅关于出版（投资项目可行性研究指南（试用版））的通知》 11、《委托投资咨询评估管理办法》 12、《工程咨询单位资格认定办法》 13、《国家计委关于印发建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知》 14、其它相关法律、法规、规章等
六	（一）建设用地规划许可	1、未按规定办理建设用地规划许可证 2、应办理规划许可的临时用地、未办理或未按时办理规划许可 3、有关行政部门越权审批	1、《中华人民共和国城乡规划法》《城乡规划法》第三十七条：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门枇准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设周地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。” 2《中华人民共和国土地管理法》 3、其它相关法律、法规、规章等
	（二）建设工程规划许可	1、未办理或未及时办理建设工程规划许可； 2、未按建设工程规划实施	1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”； 2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。 3、其它相关法律、法规、规章等。
七	建设用地使用权取得	建设用地未按规定取得土地使用证	4、《中华人民共和国草原法》 2、《中华人民共和国森林法》 3、《中华人民共和国土地管理法》 4、《中华人民共和国城市房地产管理法》 5、《中华人民共和国土地管理法实施条例》 6、《森林法实施条例》 7、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 8、《中华人民共和国河道管理条例》 9、《铁路用地管理办法》 10、其它相关法律、法规、规章等
八	其他相关行政审批	应办理的其他相关行政审批手续未及时办理	1、《地质灾害防治管理办法》 2、《中华人民共和国水土保持法》 3、《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》 4、其它相关法律、法规、规章等
九	初步设计审批	1、初步设计概算投资超过可行性研究报告审定的估算总投资10%，未重新报批 2、初步设计未获得批准，即转入施工图设计阶段 3、建设项目边勘察、边设计、边施工	1、《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》 1、《关于简化基本建设项目审批手续的通知》 3、其它相关法律、法规、规章等
十	施工图审查	1、施工图未经审查，即投入使用 2、修改已经审查的主要内容，未重新办理审查手续	1、《建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第十一条：“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。” 2、《建设工程施工图设计文件审查暂行办法》 3、《建设工程施工图设计文件审查有关问题的指导意见》 4、其它相关法律、法规、规章等
十一	工程招标投标	1、项目未按规定招标； 2、招标代理机构资质不符合要求；	《中华人民共和国招标投标法》
十二	建设项目安全质量报监	未按时办理建设项目安全、质量监督手续	1、《中华人民共和国建筑法》 2、《建筑安装工人安全技术操作规程》 3、《建筑施工安全检查标准》 4、《中华人民共和国安全生产法》 5、《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》 6、《建设工程质量管理条例》 7、其它相关法律、法规、规章等
十三	开工报告/施工许可证	1、未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工 2、采用虚假证明文件骗取施工许可证、伪造施工许可证 3、领取施工许可证后未能按期开工，亦未申请延期 4、中止施工未按时向发证机关报告 5、中止施工满1年恢复施工前，未向发证机关核验施工许可证	1、《中华人民共和国建筑法》第七条：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证”； 2、《建筑工程施工许可管理办法》； 3、《关于简化基本建设项目审批手续的通知》； 4、其它相关法律、法规、规章等。
十四	工程质量管理	1、施工单位未定期向向监理单位和建设单位报送工程质量报表。 2、监理单位进行检查验收。	1、《建设工程质量管理条例》 2、《建设工程勘察设计管理条例》 3、《建设工程监理规范》
十五	工程进度管理	1、建设单位未建立进度控制体系； 2、施工单位未编制进度计划，报监理单位审核、建设单位审批。	1、建设工程施工合同管理相关管理办法； 2、建设单位进度管理制度； 3、建设项目施工组织设计； 4、批复的开工报告及有关文件； 5、施工单位进度计划。
十六	工程安全管理	1、建设单位未加强对施工单位的安全检查； 2、施工单位未设立安全生产管理机构。	1、《中华人民共和国建筑法》； 2、《工程建设监理规定》；
十七	工程造价管理	1、建设单位未建立工程变更审批制度，严格控制工程变更； 2、监理单位未及时对变更工程量签字确认。	1、《建设工程工程量清单计价规范》； 2、《建设项目工程结算编审规程》。
十八	工程物资管理	1、建设单位对重大设备及大宗材料采购未按规定招标，未建立物资出入库管理程序； 2、施工单位采购物资不符合设计标准和合同要求。	1、《中华人民共和国招标投标法》； 2、《中华人民共和国合同法》； 3、《中华人民共和国产品质量法》； 4、《建设工程监理规范》。
十九	工程财务管理	1、施工单位未编制工程进度报表； 2、监理单位未及时审核工程进度报表； 3、建设单位未及时审核工程进度报表并办理工程价款结算。	1、《企业会计准则》、《企业会计制度》、《国有建设单位会计制度》、《企业财务通则》； 2、财政部《基本建设财务管理规定》（[2002]394号）
二十	单项工程验收	未按规定组织单项工程验收	《建设工程质量管理条例》
二十一	整体验收	未按规定组织整体验收	1、《建设工程质量管理条例》； 2、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》；
二十二	工程竣工档案	建设单位未按规定归档工程竣工资料并向建设主管部门提交备案文件	1、《城市建设档案管理规定》； 2、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》。
二十三	工程竣工结算	1、施工单位未按要求编制竣工结算书； 2、建设单位未及时审查竣工结算	《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2 0 0 4]3 6 9号）的规定及有关的合同、协议、计算依据。
二十四	工程财务决算	1、建设单位未按规定编制财务决算； 2、财务决算未报项目主管部门审批。	1、《（基本建设财务管理规定》（财建【2002] 394号）； 2、《国有建设单位会计制度》。

五、违反建设程序问题的处理依据

违反基本建设程序问题的处理依据表

序号	建设程序	违规事项	处理依据
一	项目建议书	未按规定审批和取得项目建议书	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第4 2 7号）第九条：单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。
二	建设项目选址意见书	未按规定审批和取得建设项目选址意见书	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第4 2 7号）第九条
三	建设用地预审	未按规定办理建设用地预审手续	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第4 2 7号）第九条
四	环境影响评价	未按照项目的分类开展环境影响评价	《环境影响评价法》第三十一条：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”
五	可行性研究报告/项目申请报告	未按规定取得和审批可行性研究报告/项目申请报告	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条。
六	（一）建设用地规划许可	未按规定办理建设用地规划许可证	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条。
	（二）建设工程规划许可	1、未办理或未及时办理建设工程规划许可 2、未按建设工程规划实施	1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”； 2、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条。
七	建设用地使用权取得	建设用地未按规定取得土地使用证	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第4 2 7号）第九条：单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： （一）截留、挪用国家建设资金； （二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金； （三）违反规定超概算投资； （四）虚列投资完成额； （五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。《中华人民共和国政府采购法》、<中华人民共和国招标投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定处理、处罚。
八	其他相关行政审批	应办理的其他相关行政审批手续未及时办理	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条。
九	初步设计审批	1初步设计概算投资超过可行性研究报告审定的估算总投资10%，未重新报批；2、初步设计未获得批准，即转入施工图设计阶段；3、建设项目边勘察、边设计、边施工。	1、《建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第五十六条违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处2 0万元以上5 0万元以下的罚款：（四）施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的。” 2、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条。
十	施工图审查	1、施工图未经审查，即投入使用；2、修改已经审查的主要内容，未重新办理审查手续	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条。
十一	工程招标投标	1、项目未按规定招标； 2、招标代理机构资质不符合要求；	1、《中华人民共和国招标投标法》第49条：“违反本法规定，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避拓标的，责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。 2、《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建设部令第1 5 4号）第二十五条：“工程招标代理机构在工程招标代理活动中不得有下列行为： （三）超越资格许可范围承担工程招标代理业务；申请资格升级的工程招标代理机构或者重新申请暂定级资榕的工程招标代理机构，在申请之日起前一年内有前款规定行为之一的，资格许可机关不予批准。”对建设单位处理则可采用通用处理条款。
十二	建设项目安全质量报监	未按时办理建设项目安全、质量监督手续	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条。
十三	开工报告/施工许可证	未按规定取得开工报告/施工许可证擅自开工	《建筑法》第六十四条：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款”、（《建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第2 7 9号）第五十七条：“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。”
十四	工程质量管理	1、施工单位未定期向向监理单位和建设单位报送工程质量报表。 2、监理单位进行检查验收。	完善建设管理制度和机制
十五	工程进度管理	1、建设单位未建立进度控制体系； 2、施工单位未编制进度计划，报监理单位审核、建设单位审批。	完善建设管理制度和机制
十六	工程安全管理	1、建设单位未加强对施工单位的安全检查； 2、施工单位未设立安全生产管理机构。	完善建设管理制度和机制
十七	工程造价管理	1、建设单位未建立工程变更审批制度，严格控制工程变更； 2、监理单位未及时对变更工程量签字确认。	完善建设管理制度和机制
十八	工程物资管理	1、建设单位对重大设备及大宗材料采购未按规定招标，未建立物资出入库管理程序； 2、施工单位采购物资不符合设计标准和合同要求。	1、《中华人民共和国招标投标法》； 2、完善建设管理制度和机制
十九	工程财务管理	1、施工单位未编制工程进度报表； 2、监理单位未及时审核工程进度报表； 3、建设单位未及时审核工程进度报表并办理工程价款结算。	1、完善建设管理制度和机制； 2、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条。
二十	单项工程验收	未按规定组织单项工程验收	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条
二十一	整体验收	未按规定组织整体验收	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条
二十二	工程竣工档案	建设单位未按规定归档工程竣工资料并向建设主管部门提交备案文件	《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条
二十三	工程竣工结算	1、施工单位未按要求编制竣工结算书； 2、建设单位未及时审查竣工结算	1、《建设项目审计处理暂行规定》第1 4条：“工程价款结算中多计少计的工程款应予调整；建设单位已签证多付工程款的，应予以收缴。施工单位偷工减料、虚报冒领工程款金额较大、情节严重的，除按违纪金额处以20%以下的罚款外，对质量低劣的工程项目，应由有关部门查明责任并由施工单位限期修复，费用由责任方承担。” 2、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2 004第4 2 7号）第九条。
二十四	工程财务决算	1、建设单位未按规定编制财务决算； 2、财务决算未报项目主管部门审批。	1、《建设项目审计处理暂行规定》； 2、《（财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第4 2 7号）。

第三节  审计报告中建设程序的表述

建设程序是建设项目审计的一项重要内容，在审计报告中必须有所表述，以便于审计报告的接受者了解大致的建设过程。

由于建设管理环节和建设程序的复杂性，审计程序的表述很难把握详略，过于简略难以说明建设过程，过于详细又失之繁琐。在审计报告中表述建设程序的原则是：第一、突出主要工作；第二、突出审批环节。

审计报告中关于建设程序的表述主要体现在建设项目概况、审计评价、审计发现问题三个方面，具体表述方式为：

一、建设项目概况

建设项目概况是建设项目审计报告的组成部分，采用叙述的方法表述建设单位执行建设程序的事实。

（一）详述法

按照建设程序的先后顺序，详细叙述建设单位执行建设程序的时间、审批单位、审批文件。如：建设单位于何时实施了何种管理工作，管理部门于何时以何文件审批了何种事项。

（二）概述法

按照建设程序的先后顺序，概括描述建设单位所执行的建设程序。如：在项目建设过程中，建设单位总体完成了哪些管理工作，管理部门总体履行了哪些审批环节。

二、审计发现问题

建设单位违反建设程序的问题，采用列举法在审计报告的审计发现问题部分逐条反映。如：边勘察边设计边施工（三边工程）的问题，无计划或超计划问题，报建程序不完备问题，违反招标投标规定问题，违规用地问题。

对违反建设程序的问题表述，包括违规事实、定性依据和处理依据三个方面。

三、审计评价

对建设单位建设程序执行的评价主要表现在两个方面：

（一）建设程序执行的完整性

（二）建设程序执行的合规合法性