内容摘要：实行政府投资审计职业化建设，就是要从制度上和机制上保障审计人员的职业权力，强化监管职能，提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设，确保审计人员依法独立审计，努力打造一支素质高、业务强、作风硬的，忠于党、忠于人民、忠于事业的专业审计队伍。

关键词：程序  监管 全方位 全过程 全专业  激励机制

“推进审计职业化建设”是审计改革的重要内容，是审计队伍建设的发展方向，更是全面深化改革的必然要求。政府投资项目审计职业化建设面临着很多困境，怎样推进我国政府投资项目审计方面的职业化建设？结合当前政府投资项目审计工作，谈一谈我的认识。

一、政府投资审计职业化建设面临的困境

1、监管乏力，难以满足程序上的全覆盖要求。

国家审计机关作为政府的部门，重视业务工作的同时，更应该强化监管职能。时下，工程建设主管部门制度不够严谨，项目管理不力，现场管理混乱，没有建立完整的制度，缺少制约机制，或者建立了规章程度却束之高阁，肢解项目规避招投标，以现场签证单替代变更手续等等，程序上缺乏有效的监管。社会中介造价事务所参与审计不够规范，将很多风险转移给政府审计机关。有些事务所审核工程变更签证单时，只看有没有建设单位、施工单位、监理单位签字，只要有签证的都予认可，对其合理合法性置之不管不问，由此产生的风险相应转移到政府审计机构。项目建设单位有建设单位的工作程序，社会中介有社会中介的工作程序，审计部门有审计部门的工作程序，各自运行，没有达成平行，唯有一交叉点，那就是项目竣工结算审计，审计过程中甚至还有各被审单位不配合的现象，难以满足程序上全覆盖的要求。

2、人员缺乏，难以满足专业上的全覆盖要求。

真正懂专业又熟悉整个项目操作过程的专业审计人员太少，难以做到专业上的全覆盖。审计人员往往是业务广而不精，什么都懂一点，什么都不精通，知道砼就是这么打的，房建是这样，市政也这样，路桥大概也这样，很多时候对施工程序凭空设想，“大概加估计”，很少到现场看过，不懂实际操作过程，缺少正确的判断力当然大大影响工作。目前政府投资审计工作涉及到市政、房建、交通、水利等等工程领域，不同的专业采用不同的规范和标准，操作程序不同，工程量计量规则不同，计价模式也不尽相同，不同专业相似定额子目包含的内容也千差万别。就算是学同一专业的人，比如干了几十年的路桥人，桥梁专家不懂沥青砼路面，路基路面专家不懂桥梁结构，这都是很正常的事，“术业有专攻”，一个人经过多年努力精通一个专业已很难得了，而要搞懂各不同工程专业，又要综合运用造价、财务、管理、经济、法律，这样的复合型人才太少了，难以满足专业上的全覆盖要求。

3、参与方多，难以满足方位上的全覆盖要求。

一个项目的建设，往往涉及到很多的项目参与方，政府投资建设的项目，一般会涉及到项目建设方、项目设计方、项目施工方、项目监理方等等，根据合同形式的不同，当下很多BT、BOT、PPP模式的项目，审计工作还会涉及项目融资方、项目管理方、项目总承包方等等。有一些项目费用，原本属于项目建设方管理范畴的资金，却作为工程建安费从施工单位作为签证项目报送。同一个项目，我们对各项目参与方确实进行了审计，却是分别审计的，设计作一个项目审，施工作一个项目审，材料采购作一个项目，多项建设工程其他费分别作为施工项目送审，甚至还有一些本属主体工程的临时建设项目，比如三通一平，也另外作为一个单位工程立项，没有形成一个完整的项目体系，这些被分开立项的项目到了审计机关有可能不是由同一个人去审计，这样很难保证没有重报、多报、漏报的现象。审计对业主、设计、施工、采购、监理各项目参与方全方位覆盖难度相当大。

4、事后审计，难以满足过程上的全覆盖要求。

工程项目具有周期长、投资大、环节多等特点，目前的政府投资审计精力有限，一般采取竣工结算的审计方式，对建设过程中已经造成的损失浪费，都是事后审计，而很多东西（特别是隐蔽工程）单凭施工单位报上来的纸质材料是很难看出问题的。项目前期决策、立项、设计及招投标审计缺乏有相关经验的专业人才，项目实施前阶段的审计基本没有涉及。恰恰相反，对工程造价影响最大的环节往往是项目的前期决策阶段而不是实施阶段。当然，也有些项目在施工阶段进行跟踪审计，但仍存在很多缺陷和不足。很难实现项目从立项、施工到竣工、投产的整个寿命周期的全过程覆盖。

5、信息滞后，难以实现政府价与市场价同步。

目前的投资项目审计往往是先计算工程量，然后参照国家造价站发布的材料单价，再上机用软件套用定额，但有很多项目都是实行清单计价模式或者是包干价。传统的定额计价依然是当前审计的主要手段，国家的定额消耗标准也不是全方位覆盖的，几年修订一次，往往滞后于市场的实际情况，很多新技术、新工艺、新材料也很难在旧的定额上体现，市场上材料价格日新月异，比如钢材价格，前段时间变化很大，跌至了十几年前的两千多一吨，每过几天就有一个不同的价格，政府发布价很难体现市场波动的真实面貌，向市场询价的方式即不权威又有漏洞，越来越不适应形势发展的要求。

二、政府投资审计职业化建设困境的原因剖析

1、没有明确、细化投资审计部门的职能，以确保其对项目全方位、全过程、全专业监管的全覆盖。投资审计部门并不是作为项目参与方的身份来进行政府投资项目的管理和监督，没有与其他项目参与方平行工作，项目建设过程中交流也少，以致不能有效地施行其监管职能。

2、专业人员配置偏少，审计队伍力量越来越“力不从心”。政府投资审计涉及的专业多、部门多，审计一线工作力量严重不足，没有形成一个审计方面的人才库，不能满足当前审计业务工作任务的需要。或者是审计人数多，但多为财务人员，工程人员在施工一线干过的不多，熟悉施工现场与行业规范规程的很少，严重影响其判断力，审计任务与审计力量不足的矛盾越来越突出。

3、审计人员结构不合理，人力资源需调整。首先是年龄结构“青黄不接”，时下，从审人员大多是35-55岁年龄阶段的，25-35岁的新生力量处于断层状态。工程专业知识更新很快，日新月异，审计人员应当参与行业的继续教育，若从审队伍不注入新鲜血液，那么审计整体水平难以与时俱进。其次是专业结构配置不合理，不懂过程，光从纸质资料上是很难看出问题的。专业“不对口”现象严重。“尺有所短，寸有所长”、“隔行如隔山”，应该从“田忌赛马”中得到启发，让专业人员发挥自身专业的特长，让其从事与自身专业相同或者相近的项目审计。

4、考核保障机制失效。专业审计人员工作业绩、态度、成果、素质能力无法充分考核，若实现真正意义上的全覆盖，审计费用无法得以充分保障。“多干少干一个样、干好干坏没差别”，而投资审计工作是个得罪人的工作，每个工程项目面临的社会因素太多太多，牵一发而动全身，过于较真必然会触及某些个人利益和部门利益，审计人员面临着受到打击报复的现实风险。职业保障不健全，仅仅要求审计人员恪守职业道德显然是不现实的。国家审计的独立性较弱，审计机关是政府部门，财力和人事都依赖于政府，且与其他政府部门也存在千丝万缕的关系，受到地方利益、部门利益等多方面因素的影响太大。

三、推进政府投资审计职业化建设的对策

针对上述存在的问题，我认为，应重点从以下几方面予以推进：

1、建立健全规章制度

首先，明确审计职能，强化审计权限，以实现审计全覆盖目标，各部门更是应该配合审计工作，实现全方位、全过程、全专业的政府投资项目审计全覆盖，需要政策与法律的保障。其次，审计部门要建立健全一套实施性强的审计制度，从激励机制到审计纪律，从审计程序到审计过程，从文书的格式到审核签字等等，规范审计行为，让审计职业化有章可循。有了各种规章制度就要严格按章操作，坚持原则，用制度管人、管事。

2、强化审计监管职能

政府投资审计部门作为政府机关，要懂业务，也要会管理。加强审计机关的监管职能，对项目建设单位、设计单位、施工单位、审计事务所各参与方进行全方位的监管，以实现审计空间上的全覆盖。同时，从项目初期工程可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工阶段、竣工验收阶段、投产阶段进行寿命周期的全过程监管，实现审计时间上的全覆盖。还要在房建、市政、水利、交通等等全专业进行有效的监管，实现审计行业上的全覆盖。

3、合理整合人力资源

应该根据本地近年工程类别引进各专业的审计专家，每一位专家都从事与自身专业相同或者相近的项目审计。考虑到审计资金问题，能否形成一个由各专业行家组成的审计专家库，随机抽取，购买服务。给不同专业的项目配以不同的“医生”，实行“对症下药”，实现审计专业上的全覆盖。加强专业队伍建设，及时参加各种专业培训与职业继续教育，组织各种职称的晋级，提高业务水平，做到与时俱进，同时又要组织各专业人员参加政策、法律、法规学习，加强政治修养，培养政治素质高、业务水平精的审计人员。

4、推出有效激励机制

收入与工作强度尽量成正比，提倡正能量，让做得事的人得到应有的收入，确保审计资金的来源，做到专业人员与行政领导没有差别。这样才有利于审计事业的长远发展。建立审计职业化准入、晋升、退出制度，优化审计人员的职业资质。这样，专业审计人员才肯做事、敢较真、敢担当。

实行政府投资审计职业化建设，就是要从制度上和机制上保障审计人员的职业权力，强化监管职能，提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设，确保审计人员依法独立审计，努力打造一支素质高、业务强、作风硬的，忠于党、忠于人民、忠于事业的专业审计队伍。

参考文献：

1、《中华人民共和国国家审计基本准则》。

2、《国务院关于加强审计工作的意见》，国务院在2014年10月09日以国发〔2014〕48号文件发布。

3、刘家义《中国特色社会主义审计理论研究》（修订本），中国时代经济出版社，2015年5月出版。