内容提要 机构编制审计是审计机关的一项新的工作任务。审计监督作为宪法规定的一项重要监督制度，是党和国家监督体系的重要组成部分，审计监督平台高、覆盖面广，公信力高，通过跟进财政资金运用的全过程，可以有效预防、揭示和抵御机构编制违纪违规问题。本文从机构编制审计的由来、法规政策依据、审计内容入手，结合县级审计机关的工作实际，就如何做好机构编制审计谈了一些粗浅的意见和建议，以期引起各方面重视。
关键词 县级 审计机关 机构编制 审计
机构编制工作是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作，党的十八大以来，党中央国务院和中央编委反复强调严格控制机构编制、严肃机构编制纪律。在这个大背景下，2013年7月国务院总理李克强主持新一届中央编委第一次会议，做出了将机构编制管理情况纳入审计内容的重大决策。
一、机构编制管理情况纳入审计内容的法规政策依据
1.机构编制管理情况纳入日常审计的依据
2014年3月，审计署下发《关于加强公务支出和公款消费审计的若干意见》（审行发[2014]22号），将机构编制管理情况作为日常审计监督的重点领域和重点环节，并对审计机关和机构编制管理部门建立协作配合机制提出了具体要求，该《意见》指出：“审计机关应加强与机构编制管理机关的沟通，在相关审计中根据需要可商机构编制管理机关派员参加，机构编制管理机关在专项督查和机构人员编制核查时，需要审计机关协助查证的，审计机关应予以协助办理。”
《审计署关于加强公务支出和公款消费的若干意见》，旨在深入贯彻落实中央八项规定精神和《党政机关厉行节约反对浪费条例》,加强党风廉政建设。审计署已将编制机构管理情况列入中央部门年度预算执行审计的内容。
2.机构编制管理情况纳入领导干部经济责任审计的依据
2014年4月,中办、国办印发《关于增补中央编办为中央经济责任审计工作部际联席会议成员单位的通知》（厅函[2014]7号），经中央领导同志同意增补中央编办为中央经济责任审计工作部际联席会议成员单位。
2014年7月，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委等7部委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发[2014]102号），明确将“机构设置、编制使用以及有关规定执行情况”列入各级各部门主要领导干部经济责任审计内容。2014年7月28日全国经济责任审计工作电视电话会议召开，对这项工作进行了动员部署。
当然，开展机构编制审计时，涉及到审计定性、审计评价、审计处理处罚、审计结果运用时还必须遵循《审计法》等审计法律法规、机构编制方面的法规政策（主要有机构编制法律法规和有关政策文件、部门“三定“即主要职责、内设机构、人员编制和领导职数规定、机构编制纪律规定）、干部（人事）管理法规政策等。
将机构编制管理情况纳入日常审计内容特别是作为领导干部经济责任审计的内容，有利于提升领导干部机构编制责任意识；有利于保障财政供养人员只减不增任务的完成；有利于进一步加强机构编制管理和严肃机构编制纪律；有利于更好地维护国家财政经济秩序。
二、机构编制审计涉及的主要内容
1.开展经常性审计时的审计内容
审计署审行发[2014]22号文件要求，机构编制管理纳入日常审计的对象是各级党政机关及事业单位，审计机关在开展部门预算执行审计、财政财务收支审计、专项审计等各类审计中，全面检查本届政府财政供养人员只减不增目标的落实情况，应重点把握以下审计内容：
(1)超编进人编外用人情况；
(2)未按编制数和实有人数分别编制申报人员经费和公用经费，虚报冒领财政资金问题；
(3)在编不在岗人员、已调离人员不办理核减编制手续，被判刑或者受到降级、撤职等处分人员仍在原单位、按原职级领取工资和津贴补贴等“吃空饷”问题；
(4)在项目经费中安排超编人员和自行设立的机构经费等
问题。
2.开展经济责任审计时的主要审计内容
《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》明确将“机构设置、编制使用以及有关规定执行情况”列入各级各部门主要领导干部经济责任审计内容。
具体到县级审计机关的审计对象有乡镇党政主要领导干部，县人民法院、县人民检察院的党政主要领导干部（受权审计时），县党政工作部门，事业单位和人民团体等单位党政主要领导干部。对领导干部任期经济责任履行情况进行机构编制审计的重点内容是：
(1)机构设置情况
主要审计按照规定的限额或有关规定设置机构情况；按照部门（单位）“三定”规定的要求，设置机构和内设机构情况；按照规定的审批权限和审批程序设置机构情况。
(2)编制和领导职数使用情况
编制使用情况主要审计在上级机构编制部门下达的总额内控制、分解和下达编制情况；按照行政编制、政法专项编制、事业编制各自的使用范围使用编制情况。领导职数使用情况主要审计按照规定的权限核定领导职数情况；按照批准的机构规格核定领导职数情况；在核定的领导职数限额内配备领导干部情况；按照机构规格配备领导干部情况。
(3)有关规定执行情况
主要审计政府职能转变和机构改革政策规定执行情况；事业单位分类改革政策规定执行情况，行政审批制度改革政策规定执行情况；“三定”规定执行情况；机构编制规定纪律执行情况。
三、推进县级审计机关开展机构编制审计的几点建议
1.县级审计机关应将机构编制审计纳入日常的审计内容
县级审计机关各业务股室应将机构编制审计纳入县级财政预算执行审计，部门预算执行审计，部门和乡镇财政决算审计、其他财政和财务收支审计、专项审计和审计调查等各类审计中，将机构编制管理情况作为重点领域和重要环节开展审计监督，做到常态化。按审计署的相关要求，县级审计机关财政金融审计股或行政事业审计股应牵头开展这项工作。
2.县级审计机关应将机构编制审计纳入经济责任审计内容
开展乡镇党政主要领导干部，县直部门事业单位和人民团体等单位党政主要领导干部任中和离任审计时将其作为重要审计内容。并建议对经济责任审计对象实行分级分类管理，乡镇和县直一级机构党政主要领导干部及副科级以上事业单位党政一把手由县委组织部委托县审计局审计。鉴于审计对象比较多，工作量较大，审计机关只能突出工作重点，其他二级事业机构党政主要领导干部可由县编办（县事业单位登记管理局）与县审计局协商委托部门内审机构或有资质的社会审计机构开展审计。审计机关进行业务指导和监督并保留抽审权，以保证审计质量。同时要有效整合审计资源，将部门预算执行审计、财政财务收支审计与经济责任审计有机结合，统筹安排审计项目计划。县级审计机关经济责任审计股应牵头组织开展这项工作。
事业单位法定代表人离任审计作为事业单位法定代表人变更登记换发《事业单位法人证书》的必经程序，并由事业单位登记管理局委托审计机关进行审计并提交离任审计报告的规定执行已有较长时间，如：中共岳阳市委组织部、中共岳阳市委编办、岳阳市审计局制定的《岳阳市事业单位法定代表人离任审计办法》（岳编办发[2009]11号）第二条规定“凡经事业单位登记管理机关核准登记取得法人资格的事业单位，其法定代表人离任均须依照本办法实施事业单位法定代表人离任审计。”第十条规定“凡不按本办法履行事业单位法定代表人离任审计的，事业单位登记管理机关不得办理其法人变更登记手续，机构编制部门不得办理其法定代表人编制转移手续。”有的地方已经简化程序，如山东省编办2015年8月25日以鲁编办[2015]147号文件发出“关于事业单位法定代表人变更登记不再提交离任审计报告的通知，”为进一步简化事业单位登记管理审批，事业单位申请法定代表人变更登记时，按《事业单位登记管理暂行条例》及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的规定提报材料，不再要求同时提交离任审计报告，而是根据《山东省机关事业单位及国有企业法定代表人离任审计条例》的规定，要求事业单位完成法定代表人离任审计后，须将审计机关的审计意见书、审计决定或内部审计机关、社会审计机构的审计结果，报送事业单位监督管理机构备案。备案情况作为事业单位信用记录的重要内容（见济南市机构编制网政策法规栏目）。依笔者理解，山东省的做法不是对事业单位法定代表人不进行经济责任审计，而只是鉴于时间关系不要求换发事业单位法人证书时同时提交审计报告，审计之后还是要将审计报告提交事业单位登记管理机构备案作为信用记录。
3.加强组织领导和配合协作
争取县委、县政府领导重视和支持机构编制审计工作，县级审计机关应加强与县纪委、县委组织部、县编办、县监察局、县人力资源社会保障局、县财政局、县公有资产监督管理局的工作联系，建立健全统筹安排、各司其职、分工协作、整体推进的协作配合机制，充分运用审计成果，形成工作合力。县编办掌握着全县行政事业单位的基本情况，对于审计机关了解审计对象，并从源头上了解财政供养人员变动情况很有帮助，应主动加强与县编办的合作。县编委原来由分管党群的县委副书记兼主任，现已调整为县长兼编委主任，而审计为县长直接主管的工作，这样更有利于两项工作的衔接。为便于审计工作的开展，建议将县审计局长作为县机构编制委员会成员。有的地方尚未将县编办列入领导干部经济责任审计领导小组或联席会议成员单位的，应加快增补，以利于统筹开展乡镇及县直部门、单位，事业机构的经济责任审计工作。
主要参考文献
1.《中华人民共和国审计法》
2.《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发[2010]32号）2010.10.12
3.《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发[2014]102号） 2014.7.27
4.《审计署关于加强公务支出和公款消费审计的若干意见》（审行发[2014]22号）2014.3.17
5.《事业单位登记管理暂行条例》2004.6.27
6.《机构编制违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》 中纪发（2009）15号 2009.6.17