2017年，全国人大常委会法工委在《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（以下简称《复函》）中明确：“对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正；对地方性法规规定的建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据的条款，不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题”。《复函》发布以后，社会上顿时沸沸扬扬，各行各业都有各自的解读，如释重负者有之，窃窃自喜者有之，妄自菲薄者有之，以偏概全者有之。那么，作为一名审计工作者，该如何理解《复函》呢？

一．《复函》重申了投资审计的法定职责。《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督；《审计法实施条例》第二十条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。上述法律法规是审计机关开展投资审计的法律依据。《复函》重申了这一点，《复函》中写到：“我们研究认为，审计法第二十二条规定，“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。为执行审计法的规定，地方性法规对保障审计监督作出具体规定，是必要的。”由此可见，审计机关履行单项工程结算、项目竣工决算等投资审计监督职责是法定的，是不容置疑的。

二．《复函》强调了投资审计的法律定位。《复函》中写到“根据审计法的规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。……审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。审计法的规定不宜直接引申为应当以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据。”这一论述其实在法理上解决了困扰地方审计机关多年的一个难题。长期以来，竣工结算审计是审计机关开展投资审计的重要形式和手段，但由于种种原因，地方审计机关往往以出具审计结论确定工程造价的方式开展竣工结算审计，“以审代结”现象突出，在为提高政府投资绩效方面立下汗马功劳的同时也造成了监督和管理的边界模糊不清。而审计机关解决这个难题的关键，在于改变审计成果的运用方式，使之符合法治的要求，紧紧围绕《复函》中“审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系”这一重要论述开展审计监督工作，立足监督这一定位，不缺位也不越位，牢牢抓住项目建设单位这个关键主体，对项目建设单位作出审计决定，压实项目建设单位在工程质量、造价控制等方面的主体责任。

三．《复函》指出了投资审计的工作方向。《复函》中写到：“针对现实中存在的政府投资建设领域管理制度不完善、国有资金浪费严重等问题，应当在法律规定的框架内，多措并举，通过加强综合治理措施加以解决。……”可见，对政府投资建设领域存在的问题，国家有着清醒的认识，并指出了解决办法。审计机关开展投资审计工作，应该放在国家治理的大背景下，以项目建设单位作为审计对象，以设计、施工、供货等单位作为审计调查对象，对查出的问题分门别类进行处理。对审计发现的结算不实等问题，依法及时作出审计决定，责令建设单位整改、追究责任等；对审计发现的违纪违法、损失浪费等问题线索，依法移送有关部门处理。从而以监督职能促进工程建设过程中建设单位、施工单位、监理单位、相关中介机构及相关行业主管部门认真履职，各负其责，良性互动。

综上所述，完整理解《复函》的内容十分重要。《复函》的提出并不意味着将来不需要竣工结算审计了，恰恰相反，而是把作为投资审计重要一环的竣工结算审计提到了更高的层次，那就是新形势下国家审计应该更加提高站位，应该专司主业，应该与管理脱离，进一步提高监督的独立性和权威性，在体制机制层面为国家治理发挥更大的作用。（审计服务中心  李浩）