防范化解地方政府性债务风险是党中央、国务院作出的重大决策部署，是坚决打好防范化解重大风险攻坚战的重要内容。市政府高度重视，多次研究部署。近日，笔者有幸参加了市政府交办的市本级投融资平台政府性债务审计调查项目，根据审计调查的情况，笔者对我市政府性债务管理工作中的问题和解决思路作如下探讨。

一、我市政府性债务管理工作中的问题

从审计调查的情况来看，我市政府性债务在规模结构、资金使用、统计监管、偿债机制等方面存在诸多问题和风险，主要表现在以下几个方面：

（一）增长迅速，总量庞大

市本级投融资平台公司自成立以来，承担着大量公益性项目的建设，近几年因城市扩展，其项目建设几乎涵盖了城市建设的主要门类，涉及公路建设、土地储备、保障性住房、公交、燃气、污水、自来水、垃圾处理、园林绿化等。由于财政投入不足，导致债务总量增长迅速。经调查，截至2018年3月31日止，市本级融资平台公司政府性债务规模达到2014年12月底的三倍多，接近2017年市本级可用财力的三倍。

（二）直接融资减少，成本逐年上升

受国家金融政策影响，除棚改项目外的其他公益项目已无法直接从金融机构获得贷款，为顺利推进此类项目建设和按期偿还存量债务本息，市本级平台公司不得不以融资租赁、信托贷款、资管计划等成本高、期限短的非标方式获取融资，如某平台公司以此类非标方式举借的债务余额达88亿，占其债务余额比例高达26%。融资方式的转变，导致平台公司融资结构不稳定、融资成本逐年升高，无异于饮鸩止渴。

（二）资金使用不规范，效益有待提高

调查发现，我市平台公司在使用债务资金时普遍存在不按指定用途使用、资金闲置等问题，如某融资平台动用土地储备贷款收储土地时，将应由地方财政负担的土地地块周边公共设施建设费用或其他项目费用打包塞进土地收储成本，金额达6.4亿元；某平台公司在项目不具备施工条件的情况下盲目发债，造成18亿债券资金闲置2年；甚至部分平台公司已进入借新还旧的恶性循环，难以为继。

（三）统计口径不一，监管困难

由于主体及债务范围的多样性，我国地方政府债务尚未形成统一的统计口径。按照审计署目前暂定的统计口径，根据偿债资金来源，将地方政府性债务分为地方政府债务和地方政府隐形债务。而本次审计调查则遵循“公益性项目资产与政府性债务对应”的原则，将公益性项目投资支出与政府回购已支付金额的差额确认为政府性债务。根据两种口径统计截至2018年3月31日止的政府性债务数据相差91亿元。事实上，我市平台公司所承担的项目种类复杂，性质界限模糊，同时公益性项目贷款与经营性项目贷款混合使用，造成债务性质难以区分。即便是财政债务系统中数据也一再修改，加大了对融资平台债务监管的难度。

（四）偿债机制不健全，清偿风险大

按目前的功能定位看，我市本级融资平台公司相当于“第二财政”，主要承担我市城建计划的资金筹措、项目建设、管理等。由于无收益的公益性项目在城建计划中占比达90%以上，导致我市本级融资平台公司自身造血功能严重不足，债务周转基本依赖于外部融资，存在流动性风险。经调查，我市融资平台公司将在今明两年迎来债务偿还高峰期，偿债风险已经显现。如某平台公司2019年和2020年到期债务分别达114亿和117亿，按目前公司的现金流已无法偿还。

二、我市政府性债务问题的对策与思路

地方政府性债务管理的目标不应是消除政府债务，而

是如何实现政府性债务的良性运行，使其更好地服务于地方政府职能。从目前我市政府性债务情况看，应按照“统一管理、统筹规划、循序渐进、分步实施”的思路，根据债务的不同成因，采取分类化解办法和综合管理措施，控制新债、化解旧债，防范债务风险。

（一）严控新增债务

一是严格审批程序。建立健全融资审批及责任追究机制，确定每笔融资资金的还款主体、还款资金来源及还款责任。对政府投资的纯公益性项目确需举债时，在批准的限额内通过发行政府债券方式举债，相关资金纳入预算管理。二是严把举债规模。量入为出、量体裁衣，根据自身财力测算承受能力，对债务规模实行限额管理，在规定的限额内举债。三是严控项目投资。对“两公司一中心”承担的项目进行全面清理，按照“停、缓、调、撤”的原则压减投资项目，未开工的项目一律停建；已开工但停止后无重大影响的项目，一律缓建；已开工且停工会造成重大影响的项目，要从严调减投资规模；对于2017年7月15日以后举借的，需要财政资金偿还的债务，撤销相应项目，并筹措资金予以偿还。

（二）逐步消化存量债务

一是对市本级可偿债资金、资产、资源进行盘点，进行合理调配，按照“资产覆盖债务、收益覆盖利息”的原则，落实存量债务还款责任。二是根据债务抵押、到期情况，按不同项目不同债务类型分类处置，积极与债权人沟通协调以债务置换或重组的形式缓解短期偿债压力。三是编制政府债务预算，将纯公益性项目债务纳入财政预算管理，提取偿债资金予以清偿。四是积极争取专项债券，去年以来，财政部推出了土地储备、政府收费公路、棚户区改造等专项债券，我市应积极争取，将以往的土地抵押模式转变为阳光化的债券发行方式。

（三）提高资金使用效益

一是及时收回可用资金。尽快制定和执行安置房项目成本补偿方案，积极回笼资金；加大对应收款项、出借资金的催收力度；限期棚改项目清零腾地，简化挂牌出让流程。二是清理盘活政府配置土地。对政府配置土地进行全面清理，按土地效用分类处置，将无效的公益性土地进行置换，充实“两公司”资产。对非公益性土地制定存量土地利用计划，将“两公司”尚未收储的土地资源在不改变权属的前提下，由国土部门收储开发，把闲置的土地资源尽快推向市场，盘活存量资产，提高配置资源利用效率。

（四）严防隐形债务

优化整合“两公司”的职能和股权架构，明确划分公益性项目和经营性项目实施主体，厘清政府和市场之间的关系。对经营性项目按市场化原则，妥善处理债权债务关系及承诺、担保关系，积极引进社会资本，妥善处理在建项目后续融资需求；对公益性项目严格按照政府投资项目进行管理，纳入财政预算，实行财政兜底。坚决禁止政府及相关部门直接或间接提供担保，禁止签订没有落实资金来源的政府购买协议，防止经营性债务转嫁政府。（财金科 方翔）