——以黄石市为例

黄石市位于湖北省的东南部，比邻长江南岸，有着3000年青铜冶炼历史，素有“矿冶之都”、“水泥之乡”、“青铜故里”等美誉，一直以“国家重要原材料基地”为城市定位，资源依赖严重。党的十八大以来，随着生态文明建设进程不断推进，黄石市面临巨大生态修复和转型发展压力，同时还肩负“资源枯竭型城市转型”、“国家级生态文明建设示范市”、“土壤污染综合防治先行区”等多项国家级改革试验任务。近三年，黄石市审计局紧紧围绕生态文明建设的有关要求，探索开展市本级及大冶市领导干部自然资源资源资产审计，取得了一定成效。但是，从审计实践看，领导干部自然资源审计工作面临着诸多困难和问题，亟待破解。本文立足于黄石市情，客观分析领导干部自然资源审计工作存在的主要问题，剖析原因，提出对策建议，以期推进该项审计工作健康发展。

一、客观分析，找准困难和问题

近年来，黄石市审计系统采取“五统一”的组织方式，重点组织开展了矿山恢复治理、水和森林资源保护、土地开发利用、乡镇污水处理及管网建设等方面情况审计，主要发现土地未批先占和闲置；违法占用林地；湖泊围栏围网养殖和违规珍珠养殖，违规设置排污口，污水处理厂项目建设迟缓；应关停矿山企业仍在违规生产、矿山生态环境恢复治理工程进展迟缓；应淘汰的高能耗、重污染的落后生产线未关闭拆除；重金属污染综合防治项目没有实现预期目标等问题。审计工作也取得以下三个方面的成效：一是锻炼了一支队伍。审计人员从开始“茫然”到对该项工作重要性和必要性的认识有大幅提高，业务技能有所提升；二是拓展了一块新阵地。提升县（市）区及相关单位的主要负责人生态保护方面的被监督意识；三是促进整改了一批问题，发挥审计职能作用。但从总的审计实践情况看，工作中存在的“不实、不清、不足、不够”等四个方面的困难和问题，是不容忽视的。

（一）从审计资料看，基础不实。审计工作最根本的要求是基于被审计单位资料的真实完整。由于我国自然资源保护利用工作起步较晚，各地长期以来自然资源资产普遍处于底数不清、界限不明、管理薄弱的状态，部门之间数据不一致，职能交叉，管理推诿情况依然存在。目前作为“领导干部自然资源资产审计”工作前提的“编制自然资源资产负债表”工作又相对滞后，严格来说，开展自然资源资产审计的基础性工作还不够扎实。

（二）从审计认识看，思路不清。生态文明建设工作是一个庞大的系统工程。既关系新的政策、制度的设计，又关系着众多的实践探索性工作；既涉及开发利用，又涉及修复治理；既涉及资金使用又涉及工程项目；既涉及自然资源资产管理，又牵涉经济结构转型。各地自然资源资产种类繁多，每类资源又会衍生出数量和质量等相关问题；被审计对象涉及面广，既涉及各层级政府及领导干部又涉及众多的职能部门和公职人员。面对庞大工作体系和千头万绪的工作局面，审计如何聚焦，如何找到工作的切入点，目前还存在思路不清的问题。

（三）从人员素质看，底气不足。长期以来审计人员擅长的是财务数字，而自然资源资产审计相对于传统审计工作，不论是认知、思维还是方式方法、工作技能等方面都是较大的颠覆，不仅专业性强且广，相关法律法规又层出不穷。对审计人员来说，既要有专业洞察力，更要有宏观分析力；既要立足一项资源资产的管理利用，又要关注整个经济社会转型发展大局；既要发现问题，还要解决问题，目前有一定难度。大部分审计人员还处在边学边干的阶段，专业技能和法律法规熟练程度不够，站位不高，底气不足。

（四）从工作部署看，力度不够。目前，该项工作虽然在探索性的开展，但是力度不大，效应不强。一是审计计划缺乏针对性，覆盖面偏低，全市审计机关没有形成联动，参与自然资源资产审计人员不足10%，审计机关对该项工作的认识高度、力量投入、氛围效应等与本级政府和相关部门“攻坚战”的热度均不相适应。二是审计质量不高，揭露问题比较肤浅，对地方机制体制缺陷和部门管理漏洞等深层次的问题难以触及。三是各地自然资源资产审计工作相关机制体制也尚未建立完善，审什么，怎么审，怎样评价，责任如何界定，不够统一和规范，审计结果运用不充分，与专业环保督查机构相比，审计作用及社会影响力有待提升。

二、立足市情，谋划创新工作思路

黄石市从“依矿建市”到“生态立市”的发展之路无疑是艰难的，但市委、市政府“卧薪尝胆、先破后立”决心已定，方向已明。近几年来，撤围网、停矿山、清河道、整码头、关“五小”、堵污源、提水质、修管网等工作力度和资金投入都是空前的。通过“调结构、促发展”，市域经济“提质增效”、实现“高质量发展”的效果正在逐步显现，如黄石新港物流园等新型港口经济已经展现出强化的发展活力。随着各级党委、政府生态文明建设工作不断推进，审计机关如何更好履行监督职责，如何服务转型发展，如何完善提升、持续推进领导干部自然资源资产审计工作的力度、广度和深度，显得尤为迫切和需要。

（一）立足市情，做到“三个必知”。由于各地生态文明建设思路、推进力度、实现方式不尽相同，自然资源禀赋特点存在差异，作为审计机关，首先要立足市情，对本地区的生态文明建设和转型发展思路有个基本掌握，至少三个方面的情况必须知情。

一是对本地区生态文明建设工作的总体部署必须知情，提高审计工作的全局性。如根据《湖北生态省建设规划纲要（2014-2030年）》的相关要求，黄石市要在2027年前建成国家级生态文明建设示范市。既然是“示范”，时间节点不仅提前，各项工作也要求更高，带有开创性。目前我市已经制定《黄石市创建生态文明建设示范市规划（2017—2027年）》，各项指标严格按照国家级生态文明建设示范市考核指标和创建要求设置，分为生态制度、生态环境、生态空间、生态经济、生态生活和生态文化等6个领域，共35项指标。其中约束性指标17项，参考性指标18项。各项指标根据规划近、远期建设目标和全市实际情况，分别确定2020年、2027年分阶段目标值，并制定了具体推进措施，目前正稳步推进。

二是对本地区自然资源资产禀性特点必须知情，提高审计工作针对性。领导干部自然资源资产审计的实质是通过监督领导干部任职期间对任职区间的自然资源资产的开发利用和保护情况，来评价其转型发展理念和绿色发展成效的一项审计工作。本地区自然资源资产数量和质量是审计评价的主要内容。审计人员只有对本地区空间区域、资源分布、地形山势、水域水系、气候特征、资源储量乃至历史文化等有个基本掌握后，才能更好有针对性开展审计工作。如黄石市境内长江自北向南流过，长江岸线全长76.87公里，流经黄石港区、西塞山区两个主城区和阳新县。针对这个情况，在开展领导干部自然资源资产审计时，要将 “长江大保护”的有关政策要求及落实情况，与自然资源资产审计紧密结合，并重点突出“水”资源保护情况的审计。

三是对重点生态项目及资金分布状况必须知情，提高审计工作的时效性。任何一项事业的推进和发展离不开资金保障，确保资金的安全、合规、高效同样是领导干部自然资源资产审计重要任务。据审计部门了解，黄石市近10年将围绕国家生态文明建设示范市创建，统筹推进矿山生态修复治理、山水林田湖草生态保护修复、产业生态化改造、生态生活与人居环境提升、生态文化培育等10大重点工程，涉及资金933.66亿元，其中政府投入250.42亿元。哪里有“重金”投入，哪里就是党委政府和人民群众关心关注的地方，哪里就是审计监督的主战场。

（二）聚焦“问题”，紧盯“三项责任”。审计要坚持问题导向，以查问题促改进为工作的出发点和立足点。但领导干部自然资源资产审计与其他审计工作相比，审谁？审什么？怎么审？以及问题的定性依据等都有较大区别。只有紧盯“三项责任”，审计工作才能落到实处，发挥实效。

一是紧盯责任主体，理清“审计谁？”。作为地市级审计机关，一定要根据市委、市政府总体部署，紧盯发改、环保、土地、水利、航运、农业、建委、城管等主要职能部门和下一级县（市）区党委、政府的主要领导干部这两类责任主体。

二是紧盯责任事项，理清“审什么？”。根据国家、省市生态文明建设有关要求和本市的工作规划，各级地方政府和职能部门都有明确职责分工。审计部门应该紧盯政策落实、恢复治理、环境保护、资金分配、项目管理、监督执法等责任事项及若干细项，对照各级政策法规、制度规定或改革方案，重点发现相关部门及公职人员在履职过程中不真实、不扎实、不唯实等问题。

三是紧盯责任目标，理清“怎么审？”。终极目标是由不同阶段性目标构成的。领导干部自然资源资产审计工作应根据本地区的总体目标，紧盯各个责任主体的阶段性目标及完成情况，对照近期和远期的时间节点和目标要求，合理制度年度审计计划和中远期审计工作规划，重要领域及时、经常性地跟进，通过揭露问题，作出评价，促进整改，推动问责，确保责任主体坚守绿色发展的思维理念和工作方式。

（三）强化认识，力推“三大建设”。领导干部自然资源资产审计是生态文明建设中的一项重要的制度设置，是各级党委、政府交给审计机关的一项新任务，具有长期性和常态化的特点。各级审计机关既要时不我待，又不能急于求成，既要“全覆盖”，又不能“大而全”。

一是强化思想建设，提升政治站位。生态文明建设是中国特色社会主义“五位一体”总体布局之一。今年4 月，习近平总书记视察湖北、考察长江经济带发展和经济运行情况时再一次强调长江流域“不搞大开发、共抓大保护”总基调和硬要求，审计人员一定要认真学习领会习近平总书记讲话精神，再一次强化认识，提升站位，自觉将自然资源资产审计工作融入各级党委、政府生态文明建设中去，主动服务地方经济高质量转型发展大局，做好打“歼灭战”和“持久战”的心里准备。

二是强化能力建设，提升专业素质。自然资源资产审计与传统的审计模式相比给审计人员提出四个“前所未有”的挑战，主要是政策法规之高之新前所未有；涉及业务之专之广前所未有；现场审计之实之细前所未有；同类监督之多之频前所未有。对于基层审计机关来说，强力推进自然资源资产人才队伍建设，已是当务之急。审计人员应尽快对环境保护、自然资源等政策法规、专有名词、业务术语，经济高质量发展的各项新指标熟悉起来。尽快提升对国家、省市有关自然资源保护、经济转型升级、改革举措等政策、法规、制度、方案等的学习、理解及查核能力。

三是强化制度建设，提升规范化水平。任何一项工作从无到有，从弱到强，从探索到规范再到深化发展，建立完善相关制度体系和配套工作机制至关重要。在探索实践的基础上，应以市委市政府层面成立工作机构，建立工作机制，制定出台“领导干部自然资源资产审计办法”，“评价办法”和“结果运用办法”等，从而促进依法审计和规范化水平的提升，促进审计监督预警及震慑作用的提升。

三、担当作为，采取措施精准施策

（一）开展一次市情调查。主动与发改、土地、环保、水利、交通、建委、城管等负有生态管理职能的部门对接，全面了解和掌握全市近三年长江经济带、土地规划调整、土壤污染治理、矿山修复、水质管控、管网建设、航道整顿、岸线复绿、垃圾处理、水源保护等方面的目标任务、时间节点、责任主体及推进措施。一方面与各项国家政策要求进行核对，确保本市各项治理行动符合“示范市”要求，同时让审计工作做到“知己知彼”、“心中有底”。

（二）制定一个中期计划。根据以上摸底情况，制定《黄石市2018-2020年领导干部自然资源资产审计工作意见》，对全市开展领导干部自然资产审计工作目标、任务、人员部署、实施方式、阶段效果等作个总体安排和部署，画好审计工作的时间表，线路图，确保到2020年市本级及县（市）审计机关各内设一个相应的职能机构，有80%的审计业务力量参与该审计事项，全市审计机关实现整体连动，重点被审计对象实现第一轮全覆盖。相关工作制度和工作机制健全完善，作用不断发挥，成为生态文明建设中一支不可或缺的监督力量。

（三）开好一次培训会议。在本市审计系统举办一期“领导干部自然资源资产审计”专题培训活动，围绕提理念、熟法规、强技能的培训目标，邀请有关专家、有关部门讲解长江经济带生态环境保护的政策法规、本市生态文明建设规划、全市自然资源资产管理及环境保护状况等，促进审计人员尽快调整思维、完善知识结构，尽快进入环保“攻坚战”角色。

（四）实施一批重点项目。按照县（市）区、相关部门、乡镇等党政负责人两类三级责任主体，统筹制定全市年度计划。根据各责任主体在生态文明建设和环境保护中的职责要求，结合领导干部经济责任、乡村振兴、精准扶贫等工作，分别制定实施方案，确定审计事项。通过以钱查事、以点带面、上下联动、以下推上等灵活多样的审计方式和组织方式，重点关注方针政策落实、工作职责完成、机制体制漏洞、资金项目监管等方面的问题。

（五）提升一批审计成果。一是坚决推进一般性违规问题整改落实，正真发挥审计部门的“审”、“帮”、“促”作用；二是对制度性、普遍性、趋势性问题进行深度分析，及时向市委市政府专项报告，提出解决问题行之有效、可具操作的“审计方案”，发挥参谋助手的作用；三是对重大违规失责和违纪违法问题，及时将责任人员移送相关部门追责处理，发挥反腐尖兵作用。（来源湖北审计厅网）