巴东县审计局  万玉昆

 

在2013年12月举行的全国审计工作会议上，巴东县审计局组织实施的2009至2011年扶贫资金审计项目，被国家审计署表彰为2013年地方优秀审计项目。2013年审计署对全国地方审计机关共设有15个优秀审计项目和30个表彰项目名额，此项目能在全国3200余个审计机关10余万个审计项目的千挑万选中脱颖而出获得审计署最高奖，这是恩施州及巴东县审计机关成立30年来第一次历史性的重大突破。优秀审计项目一般具有前期准备充分、基础工作扎实、揭露问题准确、处理问题深刻、建设性作用大、推动制度完善效果明显、有较大社会影响等特点。巴东县对打造国优省优精品项目十分重视，强调所有的审计项目必须从审计的规范性做起，从审计业务的每一项操作细节做起，多年来持之以衡，审计成果屡次获得上级审计机关的肯定。

一、效果明显、影响广泛、建设性作用大是前提

巴东县扶贫资金审计项目，共查出各种违纪违规问题1882.82万元，移送各类经济案件线索4起，涉案人员56人，涉案金额466.71万元。该项目引起县委政府高度重视及全县民众强烈反响。县委书记陈行甲召开全县扶贫工作专题会议肯定此项审计工作，并强调“扶贫资金和其他资金不一样，是救命钱，是雪中送炭，严禁截留、挤占、挪用、贪污、挥霍浪费，发现违规行为的一定要一查到底、严肃处理”；县长刘冰召开政府工作会议专题研究部署审计发现问题的整改工作；县常务副县长薛昌斗在审计专报上批示：“请财政、扶贫办认真研究审计意见，加强整改，完善制度，确保规范管理，发挥扶贫资金效益”；县扶贫开发领导小组及财政局积极与审计沟通，认真研究审计情况及建议，及时建章立制。同时该项目在巴东这个49万人的贫困县产生的轰动效应无异于发生了一场大地震，审计在政府机关、企事业单位及社会各界树立了较高的威信，一时间老百姓奔走相告，对巴东县为民而审掀起的反腐风暴津津乐道。巴东县扶贫资金审计项目在湖北省29个县市扶贫资金审计中发现问题金额大、移送案件线索及涉案人员多，问题极具代表性。审计典型案例在湖北省审计厅上报的各类专题报告中先后4次引用。省财政厅、监察厅、发展改革委、扶贫办、民宗委等五部门联合下发了《关于做好财政专项扶贫资金审计整改的通知》，要求各地借审计东风做好财政专项资金的后续整改工作。省扶贫办下发了《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》等6个文件，及时堵塞了扶贫资金管理制度方面存在的漏洞。省政府召开新闻发布会通报了全省扶贫资金审计情况及整改情况特别是巴东的整改工作。省监察厅对外通报了湖北省扶贫资金使用中暴露出问题的查处情况，重点通报了巴东县扶贫办在扶贫资金使用中的玩忽职守犯罪案例。省扶贫办主任杨朝中充分肯定审计对财政扶贫资金规范管理的促进作用，强调要设立专账、专款专用，实现扶贫资金使用效益的最大化。人民网、新华网、审计署网、湖北政府网、湖北荆楚网、中国审计报、湖北日报等媒体竞相转载了巴东县扶贫审计取得的重大成果。

二、整合人员、规范操作、严控质量是基础

（一）合理确定审计人员，组成具有整体专业胜任能力的审计组。审计项目确定以后，就必须组织好审计力量，整合好审计资源。选择审计力量应有针对性，要根据项目特点从全局选择适合该项目的审计人员。同时根据项目大小、审计工作方案要求和项目深度广度配备经验丰富的审计人员。根据湖北省扶贫资金审计工作方案要求，巴东县审计局在对审计项目进行反复研究的基础上，成立了以田敏为组长，邓高杰为主审，朱宽祥、邓正明、唐洪权、万玉昆为成员的6人审计组。局长田敏拥有全面丰富的领导工作经验，是一位擅长靠前指挥、敢于碰硬的审计局长；财政金融审计股长邓高杰，是省州多次表彰的优秀主审和审计尖兵，是勤于思考善于发现问题的查账高手；农林水审计科长朱宽祥、邓正明具有多年的扶贫审计工作经验，是财政专项资金审计方面的权威；副局长唐洪权及法规审理室主任万玉昆，两人在审计战线工作了30余年，参与全国大小审计项目上百个，查办大要案10余起，是湖北审计界资深的审计专家。

（二）做好调查了解，精心编写审计实施方案。如果把一项审计任务比作是一场战争的话，那么调查了解就是对敌情的侦察，只有知己知彼才能百战不殆；如果把一项审计任务比作是一次治病救人的话，那么调查了解就是对患者的拿脉问诊，只有对症下药才能药到病出。审计调查了解工作的根本目的，就是找出被审对象的薄弱环节，初步判断可能存在的问题，确定重点审计事项及应对措施，制定出针对性、操作性强的审计战术。我们对扶贫资金审计的调查了解主要做了以下三个方面的工作：一是搜集学习掌握近几年来与扶贫资金审计有关的28个政策法规。在审计调查了解阶段，一定要学习好研究透国家、省及有关部委关于扶贫的系列政策法规。“磨刀不误砍柴工”，通过学习研究，对政策法规烂熟于心，才能准确把握政策尺度，审计起来才能得心应手，孰是孰非一目了然。二是对发改、财政、扶贫、民宗等扶贫资金主管部门进行充分的调查了解。审计组通过座谈、询问调查、查阅文件资料等方法，对扶贫资金计划情况、扶贫资金拨付使用情况、扶贫项目实施情况、扶贫贷款贴息发放情况、内部控制及其执行情况、信息系统控制情况进行调查了解，总体掌握了2009至2011年巴东县扶贫资金的资金规模、项目规模、资金使用、项目实施、管理状况及业务流程等基本情况。三是根据调查了解情况对存在重要问题的可能性进行评估，确定审计重点。通过对财政局农财股提供的扶贫资金明细台账进行筛选分析，发现资金存在滞留欠拨现象，确定为审计重点；通过对财政局国库股的调查了解，发现全县财政资金统一实行的是财政集中支付制度，但扶贫到户贴息却是直达主管部门，这种例外作法可能导致这部分资金被挤占挪用、虚报冒领，确定为审计重点；通过对财政局农财股申报贴息资料的抽查，发现部分企业贴息申报资料涂改、模糊不清、贷款额度异常及利息结算资料不真实，可能存在企业伪造申报资料诈骗扶贫资金贴息的情况，确定为审计重点；通过对扶贫办提供的贫困人口监测数据贴息对象的关联分析，发现享受扶贫到户贴息的对象，部分是国家机关工作人员家属、私企业主或比较富裕的农户，明显不符合国家的扶贫政策，确定为审计重点；扶贫办项目管理费开支过大，其做法招致单位内部职工的强烈不满，确定为审计重点。审计组在如上调查了解的基础上，搜集相关资料，编写调查了解记录，并依此编制了《巴东县2009至2011年扶贫资金审计实施方案》。

（三）规范操作，全程控制审计质量。审计过程中，应重点把握调查了解、审计实施方案、审计证据、审计工作底稿、审计组审计报告等五大基础环节的作业控制，严格执行组长审核、业务部门复核、法规审理部门审理的三级质量控制程序。在具体操作中，应重点关注以下细节：

1、调查了解环节应注意的事项。通常应对被审计单位性质、组织结构、财政财务管理体制等基本情况进行调查了解，对内部控制制度进行调查了解，对信息系统控制情况进行调查了解，对与审计项目相关的情况进行调查了解，对被审单位存在重要问题的可能性进行评估。调查了解是编制审计实施方案的基础，其工作应做深做细不能走过场，只有充分的调查了解才能做出切实可行、重点突出的审计实施方案。调查了解阶段应搜集资料作为调查了解记录的证据支撑。

2、审计实施方案编制环节应注意的事项。实施审计项目必须编制审计实施方案, 不能以审计工作方案代替审计实施方案；审计实施方案应与审计计划或审计工作方案的要求匹配；审计实施方案应在调查了解的基础上编制并要有调查了解记录作支撑；审计实施方案内容要完整，要有指导性和可操作性；审计实施方案及调整要依法审批，调整审计实施方案应编制好重要管理事项记录；较大项目的审计实施方案制定后应对审计组全体成员进行培训。编制审计实施方案的总体要求是：一是审计目标要明确。要明确审计这个项目，到底是要解决什么问题、达到什么效果。只有目标明确，审计工作才能有方向，才能效率和效果。二是审计内容和重点要准确清晰。审计一个单位，一定要明确对这个单位究竟要审什么？审哪些？重点在哪？不能漫天撒网，审查了半天也没抓着根本，既达不到效果也影响了效率。三是审计方法步骤要有针对性。审计方法步骤就是解决对要审计的内容怎么审的问题，不同的方法步骤可能导致不同的审计结果。因此，方法步骤一定要有指向性，不同的审计内容要有不同的方法和步骤，对症下药方能有效。四是审计人员分工要明确。根据审计项目的需要，审计组中既有某些行业领域经验丰富的审计高手，也有善于发现疑点线索、追踪深入的查案能手，还有熟练掌握计算机运用方面的审计专才。人员分工要因能配置，做到才有所用、人尽其长。 

3、审计取证环节应注意的事项。审计实施方案确定的每个审计事项都应当获取审计证据；应当依照审计法规定的权限和程序获取审计证据；获取的审计证据应具有适当性和充分性，即审计证据既要保证数量又要保证质量；审计证据应当一事一证或者同类问题归纳为一个证据。审计取证单中“审计事项摘要”应当以写实的手法，表述取得证据名称，相关事实的发生时间、地点、过程、内容、当事人及相关事实所在的账簿名称、凭证号、记账时间、会计分录、摘要、经手人等；“审计人员”须有两名实施审计的人员签名，纸质资料应当手写签名；“证据提供单位意见”，必须明确签署被审计单位发表的肯定性意见“属实”或“情况属实”，不能只签名、解释原因、不做肯定性表述，证据提供单位意见栏填写不下的，可另附说明；审计取证单应由被审计单位加盖单位法人公章，而不应盖处科股室公章；审计人员取得原始证据的复印件、影印件等资料的，每份证据的正反面有内容的部分，都必须由证据提供者签上“复印属实”、“影印属实”等意见，并签名，注明日期，逐页盖章；审计人员利用其他监督部门、社会中介机构、内部审计机构的工作结果作为审计证据时，应对其相关性、可靠性及相符性提出审计人员的书面判断；审计证据不能涂改，若发生涂改则须由提供者签章说明；对审计查明的违纪违规问题，不能只有审计取证单，还应取得相关证据的复印件、影印件等资料作附件。

4、审计工作底稿编制环节应注意的事项。审计实施方案确定的每个审计事项都应当编制审计工作底稿；审计工作底稿应坚持一事一稿原则，一个审计事项可以根据需要编制审计工作底稿分稿；底稿中“审计过程”应当简要说明实施审计的步骤和方法、取得的审计证据的名称和来源；多个底稿间共用审计证据的，将审计证据材料附在与其关系最密切的审计工作底稿后，其他审计工作底稿应当在上述内容表述完毕后，注明“其中，**审计证据附在**号底稿后”；底稿中“审计认定的事实摘要及审计结论”，事实摘要既要简要说明事实更要表述清楚，审计结论包括未发现问题的审计结论和已发现问题的审计结论，未发现问题的只须提出未发现问题的审计结论，已发现问题的应对问题进行定性和引用定性依据；审计工作底稿中不提处理处罚意见和依据；审计工作底稿应由编制者手写签名；每个审计项目现场审计结束后，审计组组长或主审还须编制“汇总审计工作底稿”，汇总审计工作底稿主要从审计证实问题类别、审计底稿主要内容、审计底稿索引号、与审计报告对应关系及处理处罚意见等五个方面进行编制，现场审计实施系统（AO）自动生成的汇总审计工作底稿起不到总体反映项目概况的作用建议不采用。

5、审计组审计报告编审环节应注意的事项。（1）召开审计组报告编审会。审计组在起草审计报告前，应当首先召开审计组讨论会议，一是确定审计评价意见，二是提出对审计发现问题的处理处罚意见或移送处理意见，三是提出审计建议。审计组应当对讨论事项的情况及其结果做出记录，会议讨论遇有不同意见时，最终以审计组长的意见为准，但讨论记录应完整记载包括不同意见在内的所有讨论意见，审计组全体成员须在审计组会议记录上签字确认。（2）审计组审计报告应当要素齐全、内容完整、事实清楚，格式规范。审计组审计报告的内容应符合审计实施方案和调整方案确定的相关内容；审计依据和审计范围应当与审计通知书保持一致；审计评价意见应以写实手法并以审计证据为基础发表评价意见；审计发现的被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为，应依据实体法律法规进行定性和处理处罚；审计发现的问题应合理归类并按照重要性原则从先至后排序；审计建议应具有可操作性，应针对审计发现的问题根据需要提出改进建议，便于被审计单位和其他有关单位采纳，其顺序应与反映问题的顺序基本一致；审计建议及处理意见如果需要被审计单位和其他有关单位共同整改的，应建议被审计单位商有关单位共同研究解决；审计期间被审计单位对审计发现的问题已经整改的，审计报告还应当包括有关整改情况；审计组审计报告落款为审计组名称、审计组组长应签名；审计组实施审计后向派出审计组的审计机关提交审计报告，报告主送单位应为审计机关。总之，要严把审计组审计报告质量关，力求从基本情况、审计评价、发现问题及审计建议等四方面认真分析总结审计项目实施的全部情况，做到在审计组内集思广益，共同写出高质量的审计报告。

6、三级质量控制环节应注意的细节（1）组长审核。审计工作底稿一般由审计组长审核，组长编制的审计工作底稿不能自已审核，而应由主审或者具有专业胜任能力的审计组其他成员审核，审核意见不能签署“属实”、“同意”等意见，而应规范签署“予以认可”或“责成采取进一步审计措施获取适当充分的审计证据”、“纠正或者责成纠正不恰当的审计结论”等三类意见，审核人员提出后两项审核意见的，审计人员应当对落实情况、补充证据及书面说明提交审核人员再次审核签字后附于本底稿后。（2）业务部门复核。业务部门应对审计组报送的审计报告、审计决定书、被审计单位对审计报告的书面意见及审计组采纳情况的书面说明、审计实施方案、调查了解记录、审计工作底稿、重要管理事项记录、审计证据材料等进行复核。业务部门复核后应根据复核发现的问题提出具体的复核意见，不能照搬照抄规定的复核事项抽象表述复核意见，《业务部门复核意见书》应手动签写不能打印。（3）审理部门审理。审计审理是审计项目质量控制的重要手段，审理人员应通过网上审理、报送审理、现场审理等多种形式，对审计项目的关键环节实行审计审理全覆盖。前期阶段应加强对审计通知书、审计实施方案的审计审理；中期阶段应加强对审计取证、审计工作底稿、审计组审计报告的审计审理；后期阶段应加强对审计报告征求意见稿、审计组采纳被审计对象意见的说明、审计结果类文书代拟稿以及审计文书送达、查询银行存款账户、内查外调、征求意见等是否符合审计程序规定的审计审理。审理人员审理后应根据审理发现的问题书面提出具体的审理意见，并出具《审计项目审理意见书》。审理意见不能照搬照抄规定的审理事项抽象表述审理意见，未发现问题的审理事项可不表述意见。审理部门通过源头控制、过程控制及结果控制，对审计项目全程把关，自始至终保证审计项目各环节的规范化操作，能并不断提升审计项目质量。

三、审计实施，抓住要害、重点突破是关键

审计实施阶段至关重要，审计实施方案的实现完全依靠审计实施阶段的工作，它是决定审计项目能否成功的关键，这一环节应讲究审计的战略战术，不能“胡子眉毛一把抓”。一般审计事项只需弄清情况或查明主要问题，而对于重要审计事项和审计重点，必须讲究审计方法在查深查透上下功夫。根据扶贫审计实施方案确定的五大重点，结合初审情况，我们着重抓住资金投向、企业贴息、到户贴息及项目管理费等四大要害实施了重点突破。

1、资金投向。根据财政局提供的扶贫贴息到户贷款计划、扶贫到户贴息贷款分类明细表、扶贫贷款到户贴息资金安排明细表、扶贫贴息资金拨付通知、扶贫到户贴息贷款兑付表，与扶贫办提供的贫困人口建档立卡监测数据进行关联分析，并到工商局查阅企业设立凳记、公司变更、经营范围及股东情况等信息档案，审查申报人员是否属于投放对象，是否属于建档立卡的贫困农户，是否属于对于解决贫困户温饱问题有带动和扶持作用的农业产业化龙头企业，查出41家非扶贫企业、5家事业单位、227户非贫困个体户共计套取扶贫贷款到户贴息293.90万元。

2、企业贴息。通过审查财政局扶贫财务及相关原始资料，发现享受财政扶贫贷款贴息扶持的28家企业不少申报材料存在虚假嫌疑，审计组及时调整思路，经过梳理从中锁定极具代表性的4家企业进行重点突破。审计组兵分两路，一组在财政局审核贴息贷款项目计划、贴息资金计划、贴息支出审批表、贴息资金拨付单、专户资金拨付通知单、财政扶贫资金报账单、扶贫协议书、借款合同、借据、付息凭证等项目申报材料，一组到7家银行及其分支机构核实企业和个人实际贷款及付息情况，经过近一个月的内查外调，最终查实4家企业、1所职校、扶贫办及银行等部门工作人员共22人，采取伪造银行借款合同、借款借据、借款偿还凭证、借款利息收据以及重复申报等手段，诈骗扶贫贷款企业贴息162.10万元。

3、到户贴息。根据调查了解掌握的情况，审计组将到户贴息直达扶贫办的资金作为审计重点。审计中将到户贴息贷款兑付表与国库集中支付中心直接支付清单核对，发现兑付表中的户主与支付清单中的收款人严重不符，存在明显的贪污嫌疑。在此情况下，审计人员一方面展开强大的政策攻势并要求经办人员对到户贴息拨付情况写出详细说明，另一方面安排人员开展有针对性的内查外调工作。在审计人员的耐心教育和说服下，扶贫办经办人员不得不承认是利用单位职工家属、亲戚、朋友的身份证在银行开立账户，然后申请财政将资金打入其指定的账户中。经过20余天的细查追踪，最终查明扶贫办、银行工作人员等32人采取虚报冒领等手段集体贪污97户扶贫贷款到户贴息52.10万元。

4、项目管理费。在对扶贫办项目管理费的审查中，发现大部分项目管理费都是用于培训支出，进一步审查培训支出发现招待开支多得惊人，而且培训地点、时间不详，或者是报账的原始单据与培训地点、时间、内容自相矛盾。审计人员感到这些培训费用很有奚巧，于是把扶贫办培训支出中所有的会议、招待费明细情况，按照支出内容、发生时间、发生地点、经手人进行了详细登记和汇总，并对大额支出在酒店及印刷厂进行了跟踪查询。审计调查发现，扶贫办3主任通过编造培训会议通知和人员签到花名册，以魔芋栽培技术培训、两项制度衔接和村干部培训、反季节蔬菜种植技术和魔芋种植加工技术培训、柑桔栽培技术培训、贫困户建档立卡工作培训等名目，采取虚开培训住宿费、就餐费、会议费、资料印刷费发票等手段，共计套取扶贫专项资金47.60万元。

四、督促整改、深化运用、开发成果是保证

1、督促审计结论及案件落实。审计组在审计过程中责成被审单位及时整改审计发现的问题，审计决定下达后督促财政局、扶贫办、有关乡镇积极整改，数次到纪委、检察院、法院了解移送案件的处理落实情况，并定期进行审计整改检查。本次审计共查出违纪违规问题1882.82万元，被审单位在整改期间整改1678.35万元，审计整改率达89.14%。其中：审计督促县财政局及时下拨滞留资金803.12万元、按规定程序向省财政厅补办了改变项目资金用途调整手续257万元、收回违规发放贴息资金286.31万元、追回虚列套取资金47.60万元，督促县扶贫开发办公室等相关部门及时归还截留挪用资金146.52万元，督促各乡镇及时支付资金137.80万元。在审计移送的4起案件中，其中2人予以党纪政纪处分，1人被判犯玩忽职守罪，1人涉嫌金融诈骗罪已立案并提起公诉，其余案件正在侦查处理中。

2、促进政府加强制度建设。审计项目结束后，巴东县审计局根据审计情况及审计发现的苗头性、倾向性问题，向县人民政府提交了《我县扶贫资金管理使用中存在的问题及建议》的专题报告，根据审计专报，县扶贫开发领导小组出台了《关于规范专项扶贫资金项目管理的通知》及《关于做好扶贫贷款贴息项目管理工作的通知》，县人民政府出台了《巴东县财政资金监督管理办法》和《巴东县财政扶贫资金和项目管理办法》，新出台的管理办法细化了扶贫项目管理及操作流程，明确界定了财政、扶贫及其他主管部门各自的工作职责，建立了纪检、检察、审计、财政、扶贫等部门协调配合的监管机制，推行了扶贫项目资金管理备案制、公示制、审计制及报账销账制，彻底结束了扶贫资金管理多年来部门职能交叉、职责不清、管理流于形式的历史，有效促进了扶贫资金的规范管理。（摘自湖北审计网）