大连市审计局 李尔恭 孙玥、张鸣、朱献龙
强化权力运行制约和监督体系是全面深化改革的重要部分，通过加强领导干部经济责任审计监督，进而不断强化对领导干部行使权力的制约和监督，是党和国家对审计机关提出的新要求。“五位一体”经济责任审计新机制是在经济责任审计实践工作和广泛调查研究的基础上建立的，是落实中央两办《规定》及其实施细则在实际工作中的具体体现。“五位一体”经济责任审计管理机制拓宽了经济责任审计工作的深度和广度，从“跳出审计看审计”的全新角度来构建对领导干部权力监督制约的全覆盖，从而促进国家治理体系和治理能力的现代化建设。
一、“五位一体”经济责任审计新机制在实现领导干部权力监督制约全覆盖中的实践效用
“五位一体”经济责任审计新机制在实现领导干部权力监督制约全覆盖的实践中，具有十分重要的作用。
（一）能够强化权力运行制约，构建领导干部监督体系
如何在广大领导干部中树立正确的权力观，就是要把权力用在贯彻执行党的路线方针和国家政治经济政策上，确保权力运行不偏向、不越轨、不出格，始终做到公正用权。强化权力运行制约，建立领导干部监督体系是领导干部正确用权的重要保障。
要规范各级党政主要领导干部的责任权限，加强对领导干部行使权力的制约和监督，就必须加强审计监督。“五位一体”经济责任审计管理机制的建立适应了国家强化权力运行制约的需要，通过责任告知、履职报告、离任交接、任中（离任）审计、问责整改，在领导干部履行经济责任的各个过程中进行监督制约，并与联席会议成员单位形成监督合力，分工协作，组织人事部门监督领导干部的任命、述职，审计机关查处问题移交线索，主管部门进行问责整改落实责任，纪检监察部门进行重大问题的监督检查，确保领导干部在监督体系内行使权力。
（二）能够有效解决领导干部疏于管理、淡化责任的问题
“五位一体”经济责任审计机制的建立，就是将这五个部分有机地结合起来，是增强领导干部履行经济责任意识的重要方式，强化了纪检监察和组织部门对领导干部的管理。有利于从根本上预防领导干部不履行或不正确履行经济责任等问题，让监督成为常态，让约束成为自觉，帮助领导干部建立自身的“免疫功能”，充分发挥了经济责任审计的监督作用，填补了现行经济责任审计制度体系建设中预防机制的空白，加强了对领导干部的监督管理。
在地方审计实践中发现，在对领导干部履行经济责任时管理不到位，有些领导干部甚至不太清楚自身的经济责任，审计后，对于应承担的经济责任落实不够，对审计结果重视不足，认为只是“走过场”。“五位一体”经济责任审计管理机制正是解决了对于领导干部疏于管理、淡化责任的问题。领导干部经济责任告知制度的重点是明确新任干部应该承担的经济责任，并引导领导干部为之努力，主动承担责任，明确在进行任中（离任）审计时具体应承担的直接责任、主管责任和领导责任。履职报告结果不仅为审计机关开展经济责任审计提供了主要依据，还为填报单位发现管理中存在的不足与问题、进一步加强内部管理、提高管理水平提供了决策参考，同时履职报告与领导干部述职相结合，成为组织部门年终对领导干部考核的重要指标。对符合离任交接的领导干部，在交接过程中，对应承担的“旧账”也有一定的认识，使有咎必辞、有责必究、有过必罚成为各级领导干部的惯例。任中（离任）审计的开展有利于在领导干部任职期间内及时发现问题，对在职干部起到警示和保护作用，同时将有利于问题的解决，防止问题扩大，及时挽回国家和人民群众的损失，有利于审计结果的充分运用。经济责任问责制度的确立，改变了以往审计结果淡化领导干部责任的问题，问责制度的建立不仅明确了在何种情况下，领导干部应承担的责任，同时根据联席会议各成员单位的法律权限和职责范围，对被审计领导干部所应承担的责任，进行法律追责，对于重大问题进行行政处罚、党内处理，这是经济责任审计成果运用的着眼点和落脚点。
（三）能够促进领导干部自觉履职，加快建设法治和服务型政府
在以往对权力的监督过程中，经济责任审计工作仅仅是一种事后监督的形式，监督力度不足，效果不明显。加强领导干部的监督工作，要从领导干部履行职责、运用权力的各个方面进行监督和制约，实现权力治理，促进领导干部勤政廉洁。“五位一体”经济责任审计管理机制首先使领导干部明确自身所要承担的经济责任，同时在领导干部履职过程中进行全面监督，将责任意识根植于领导干部的脑海里，促进领导干部由被动监督转变为自觉履行职责。
加快转变政府职能，建设法治政府和服务型政府是中国目前全面深化改革的重点，中央政府减少了对微观事务的管理，下放到地方和基层党政机关进行管理，有效地方便了众多经济事项的处理和决定，但在一定程度上增加了地方党政领导干部的经济职责。“五位一体”经济责任审计管理机制，不仅仅局限于对领导干部进行监督检查，在此基础上，更侧重促进领导干部自觉履行经济责任，加大领导干部自身的责任意识。只有在自觉接受监督，主动履行职责的情况下，才充分发挥了领导干部在政府职能转变中的带头作用，加速推进法治和服务型政府的建设，完善决策权、执行权、管理权和监督权之间的相互制约与相互协调，增强了政府的公信力和执行力。
（四）创新“五位一体”管理新机制能够促进审计工作水平不断提升
1.以“五位一体”新机制为手段，能够提升经济责任审计项目质量。通过构建“五位一体”经济责任审计新机制，提升审计项目质量，应将五个要素进行有机结合，发挥整体优势，实现整体联动的效果，全面地进行质量控制，即：以责任告知为基础，着力明确领导干部应履行的经济责任，强化领导干部履行责任的自觉性，为任中（离任）审计提供依据；以履职报告为参考，建立科学的经济责任审计管理体系，了解领导干部履行经济责任的基本情况，履职报告制度的建立是将审计部门对领导干部履行经济责任的监督常态化，将领导干部每年的履职报告作为任中（离任）审计的重要参考资料，在履职报告中反映的问题应及时纠正，降低了任中（离任）审计的风险，提升了审计项目质量；以离任交接审计为突破，促进经济责任审计项目全面发展，实现审计监督全覆盖，审计力量不足与审计任务重，是审计机关多年发展难以突破的瓶颈，尤其是近年来经济责任审计项目的增多，使得这个问题更加突出，导致审计机关进行审计时，个别项目为了节省审计时间，完成审计任务，往往草草了事。离任交接工作的开展，减轻了常规审计项目的压力，在交接中发现重要问题时，及时启动审计程序，不仅提高了审计效率，也提升了审计质量；以任中（离任）审计为重点，努力推动经济责任审计项目全面转型，在责任告知、履职报告、离任交接的基础上，审计机关利用以前年度的成果，集中力量进行有针对性的审计，确保每个项目都是精品；以问责整改为根本，充分发挥经济责任审计工作的建设性作用，经济责任审计工作的根本任务就是强化对领导干部权力运行的制约和监督，问责整改作为一种事后补救性的质量控制方式，在一定程度上挽回了国家的损失，也为其他领导干部敲响了警钟。
2.以“五位一体”新机制为契机，能够实现审计监督全覆盖。近年来，随着国家经济形势的发展，审计工作的重要性逐渐显现出来，李克强总理从经济社会发展全局出发，对审计工作做出重要指示，强调审计是经济发展的“安全员”和宏观调控的工具，审计事业发展是国家之幸。按照党中央、国务院对审计工作提出的新要求，家义审计长在全国审计工作会议中提出了审计监督全覆盖问题，而如何实现审计监督全覆盖对于审计部门来说是个重要课题。
实行“五位一体”的经济责任审计机制，是将审计监督贯穿领导干部履行经济责任的全过程，是实现经济责任审计监督全覆盖的重要途径。领导干部任前责任告知，使其了解和认识自身应承担的责任，明晰所产生的后果和影响，每年度终了后2个月内要求领导干部填写统一印制的《市领导干部经济责任事项年履职报告表》，对上报的报告资料，联席会议成员单位开展上门审核把关，并将审核结果作为对领导干部实行任中（离任）审计或离任交接的重要依据。任中审计是将审计时间放到领导干部任职期内，一般为任职2-3年内，大量开展任中审计可以将审计发现的问题及时整改。审计实践发现，对于贯穿于整个任期中的违法违规问题，越早发现，越能降低损失；对于已经离退休或者已离任的领导干部侧重开展离任交接工作，明确前后任领导干部的责任，实现“新官要理旧账”，分清责任，解决问题。“五位一体”新机制的贯彻落实，使得以往“齐抓共管”、“集体决策”时责任难以界定等问题得到了很好的解决。这就不仅使审计提出的问题能够及时整改，而且提升了经济责任审计的预防作用和“免疫系统”功能。
二、建立健全四个保障机制，实现“五位一体”经济责任审计新机制的有效运行
（一）要建立制度，规范经济责任审计制度体系
为了更好地贯彻落实“五位一体”机制的落实，必须逐步建立健全与新机制相配套的制度规范。机制有效运行的前提就是制度本身尽可能考虑周密，不能使制度本身出现漏洞。通过制定经济责任审计告知制度，明确任期经济责任的告知对象、任期经济责任的主要内容、告知的程序、告知的运用以及告知书的具体样式；通过制定《经济责任履职报告制度》，明确履职报告的对象、报告内容、《履职报告书》的具体事项、履职报告方式、履职报告成果利用等；通过制定《离任交接办法和规程》，明确交接工作的时间、交接对象、交接的主要内容、交接的主要方法、交接监督检查方式等；通过制定任中审计的规划，明确任中审计的目标、原则、主要任务、保障对策等。用这些系统规范、切实可行制度和规定，建立起与“五位一体”新机制发展相适应的制度体系，以克服工作中随意性，确保机制能够顺利运行，同时将审计机关、纪检监察机关和组织部门紧密地联系在一起，形成了封闭的循环系统，实现经济责任审计职能的最大化。
（二）要完善机制，建立各成员单位协调配合机制
中央两办《规定》及其实施细则和经济责任审计工作部际联席会议要求，优化完善经济责任审计工作的运行机制，首要是促进联席会议各成员单位之间，特别是干部管理部门与纪检监察的相互配合，建立各成员单位协调配合机制。“五位一体”经济责任审计新机制的建立，促进了各成员单位之间的相互协作，促使成员单位协调配合机制的建立，特别是纪委、组织部、审计局等干部监督管理部门的相互协作，促进领导干部监督机制的完善，充分发挥各成员单位相互协调的作用。
“五位一体”新机制的建立，要求联席会议切实加强各项机制的落实，明确各监督主体（成员单位）在“五位一体”工作机制中的各项责任和共同责任，形成各监督主体协调配合的工作机制，要求联席会议成员单位按照职责分工，共同做好新机制的落实。任前责任告知与组织部门的干部任命相联系，其内容的确定，需要集合纪检、组织人事、监察、财政等联席会议重点部门收集相关资料，综合分析，根据领导干部所在部门、岗位、职能的具体性质，找准责任告知的重点。领导干部经济责任履职报告制度直接关系领导干部年终述职，为组织人事部门、纪检部门、主管部门提供依据，而履职报告制度的实施需要联席会议成员单位形成合理的分工协作机制，把分散在各个监督部门的权力整合起来，分工协作发挥合力作用。离任交接是联席会议各成员单位对前后任领导干部经济责任的界定，联席会议成员单位也要组成联合检查组，监督交接工作的完成。任中（离任）审计是审计机关加强对领导干部履行经济责任的监督，而任中（离任）审计计划制定和实施，要根据组织人事部门考核调整的需要，使得任中（离任）经济责任审计具有计划性和权威性。问责整改是由纪检部门、干部管理部门牵头对审计发现的问题进行整改，需要健全整改联动机制，加强跟踪检查和政府督查，加强问责整改的刚性力度。
（三）要强化手段，建立经济责任审计信息管理系统技术保障机制
在全球数字化、网络信息化的背景下，随着经济责任审计的不断发展，纳入经济责任审计对象的领导干部逐渐增多，且变化较大。针对数据规模的扩大，海量数据的产生、获取、挖掘及整合，也就是我们所理解的大数据，为“五位一体”新机制的实现，为经济责任审计工作的发展，提供的信息技术的支撑。经济责任审计的发展必须以审计信息化建设为途径，利用大数据技术，建立经济责任审计信息管理系统，推动了经济责任审计信息化建设。“五位一体”经济责任审计机制的建立，要求确定责任告知内容，对履职报告进行汇总整合，划分离任交接、任中（离任）审计的对象类别，进而对发现的问题进行追踪问责。这就需要进行大量的数据处理，必须以信息化为手段，以大数据技术为保障。经济责任审计信息管理系统的建设，可以有效地实现领导干部基础信息管理、经济责任审计政策法规查询、经济责任审计发现问题统计分析、经济责任审计信息资讯查询等功能。同时利用计算机审计联网技术，开始开展大数据背景下经济责任审计工作，为领导决策提供依据、提升审计成果利用水平。
通过经济责任审计管理信息系统，建立以组织部门管理的干部为基础的领导干部审计数据库，全面了解和掌握经济责任审计对象的基本情况，根据组织部门、人事部门、纪委等提供的相关资料和审计机关多年的审计结果及审计调查情况，按照被审计领导干部所在单位性质、担负经济责任的重要程度、经济活动规模、以往审计结果、廉洁自律情况等因素，按各项指标权重，对被审计对象进行分类管理。加强与组织、纪检等部门的沟通协调，对任期内未审计的领导干部根据经济责任审计管理系统数据进行排查，按照分类管理情况，由联席会议成员单位共同研究协商后，组织部门根据安排情况提出委托建议，提出经济责任审计计划。
（四）要科学评价，推动领导干部评估机制的不断完善发展
要保障“五位一体”经济责任审计管理新机制的建立和运行，要通过完善科学的审计结果评价机制来实现，使审计评价的依据真实、准确、可用，对不同类别、不同层级领导干部的评价要具有针对性和实用性，不能千篇一律。
尤其近年来，党和国家重点关注民生问题、生态问题，这同样也是经济责任审计的重点内容，是考核领导干部是否履行经济责任的主要指标。要将领导干部在履行自然资源资产保护、使用、效益方面的问题作为完善领导干部评估机制的重点内容。
“五位一体”经济责任审计机制是将经济责任审计工作的五个重要部分进行联系，组成一个有机整体来实现领导干部经济责任审计的全覆盖，这个机制的运行政策性强、要求质量高、责任大，因此审计效果的评估要在健全约束性制度的基础上，将评估标准覆盖到经济责任审计过程的所有重要方面和重要环节。效果评估机制的建立必须按照两办《规定》及其实施细则的要求，以审计结果为基础，依照法律法规、国家有关规定和政策，对被审计领导干部所在单位的财政财务收支真实、合法、效益及被审计领导干部个人的履行职责情况和廉政情况进行综合分析和判断。（来源辽宁审计网）
