南京市溧水县审计

预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，在我国已经开展了十余年，它在发挥审计监督职能，推进依法行政、依法理财，促进财政改革和国民经济健康发展等方面都起到了积极作用。新颁布的《审计法》和《监督法》不仅再次把财政预算执行审计列入向人大报告的主要内容，而且还规定将审计整改结果单独向人大汇报，从而确定了预算执行审计在整个审计工作中的重要地位。

一、预算执行审计的起源和发展

预算执行审计在地方审计机关工作，特别是基层审计机关工作中占了主导地位，成为基层机关最重要的审计工作，它的发展历经了三个阶段。第一阶段是从自1989年1月1日起施行《中华人民共和国审计条例》，提出了预算执行属各级审计机关的审计范围之一，当时地方审计机关的工作重点是对下级人民政府的财政决算审计，主要是事后监督。第二阶段是1995年1月1日起施行《中华人民共和国审计法》，首次提出了三个报告制度主要是审计工作报告、审计结果报告、审计结果公告制度，从这年起，各级地方审计机关开始了每年一次的同级财政的预算执行审计（简称“同级审”），每年草拟和撰写两个报告（审计工作报告、审计结果报告）是各级地方审计机关上半年的很需要工作。第三阶段是2006年修订的《中华人民共和国审计法》，首次提出了审计整改报告制度，从这一年起，各级地方人民政府每年向本级人民代表大会常务委员会提出两个报告（审计工作报告和审计整改报告），预算执行的审计情况和审计整改落实情况两者同样重要，缺一不可。各级地方审计机关不仅要查违纪违规问题，还要追踪问效，查审计报告整改落实情况，进一步规范各级政府资金归集、分配和使用的合规、合法、有效。

二、审计全覆盖内涵

审计全覆盖就是对法定审计对象和范围的全面覆盖。从横向上看应当包括对财政、金融、企业和经济责任审计的全覆盖，从纵向上应当包括中央、省、市、县、乡（镇），直至财政资金使用者的全覆盖。

全覆盖是审计机关的法定职责，也是党中央国务院对审计机关的要求。审计法第二条第二款规定：国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。同时，审计法第三章审计机关职责对国家审计的具体内容也做了明确的界定。此外，两办《规定》也对领导干部经济责任审计做了比较详尽的规定。2013年10月8日国务院总理李克强在国务院常务会议上部署加强财政扶贫等保民生资金管理和公共资金审计监督，会议强调，公共资金、国有资产、国有资源是全体人民共有的财富。管好用好这些资金、资产和资源，尤其是关乎民生的低保、社保、医保资金和保障房等资源，既是人民赋予政府的重大责任，也是建设廉洁政府的基本要求。国务院各部门要主动作为，自查自纠，并有针对性地制定和完善制度，防止资金沉淀和滋生腐败。审计部门要依法加大力度，实现审计全覆盖。可见，审计全覆盖既是审计机关的法定职责也是党中央国务院对审计机关的要求。

2014年1月10日， 国务院总理李克强在听取审计署的年度工作汇报时指出， 今年 要围绕经济工作重大部署，进一步加强审计监督，敢于碰硬，严肃财经纪律。李克强要求，要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目 ，都要接受审计监督。要努力打造高素质的审计队伍，切实当好国家利 益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的“紧箍咒”和反腐败的利剑。

刘家义审计长认为，“全覆盖”，一要有深度，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍，要对每个项目都审深审透；二要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题；三要有步骤，不是一步到位、大干快上，走大跃进、跳跃式路子，要统筹部署，有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次；四要有成效，要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。

三、预算执行审计全覆盖建议

（一）审计项目的征求意见上要求实行全覆盖。

如何做好预算执行审计，科学规划审计项目是首要任务。基层审计机关要多渠道多方式征求审计项目计划安排。一是向区人大部门征求计划安排意见；二是向区财政部门征调查、征求审计计划安排意见；三是向全区行政事业单位征求意见；四是向社会各界发放调查问卷，征求安排意见；五是向各乡镇及开发区征求意见；六是召开审计行风评议监督员座谈会，调查了解对审计计划安排的具体意见。审计部门通过以止方式和渠道，将征求的意见进行汇总归纳，形成最终安排建议。

（二）项目计划安排上实行全覆盖。

基层审计机关人员少，任务多，区县政府临时交办的事项也多，如何科学安排审计项目减少审计审计现场时间，节约审计资源，提高审计效率就显得尢为重要。这就要求基层审计机关在安排预算执行审计时要充分考虑到全局年初项目安排，结合经济责任审计、专项资金资金、绩效审计、投资审计、信息系统审计等内容。从时间安排上充分考虑各类项目审计内容的衔接。

（三）审计内容全覆盖。

一是对财政资金实行全口径审计监督。主要对公共财政资金管理、政府性基金预算管理、国有资本经营预算管理以及社保基金预算管理情况进行全面审计，另外地方政府性债务收支预算也应纳入全覆盖范围，重点揭示普通性、规律性问题，深入分析问题生产原因，提出解决问题的有效办法，促进全口径预算管理不断规范、不断完善，为区人大加强预算监督提供依据。

二是对财政资金运行的安全性进行审计监督。重点审查所有账户资金的借出情况、使用、回收等情况，特别是关注有无及时签订借款合同、有无健全的资金借用审批手续，有无充分保证的借款抵押、还款期限制定是否规范、合理，以前年度借出款项是否及时按合同规定收回，是否多头开户，银行存款利息计算是否合理，银行存款账实是否一致等，通过审计促使财政部门制定措施规范各项财政资金管理，确保财政资金运行的及时性、安全性、有效性。

三是关注存量资金管理情况。主要是审计财政部门对总预算账户、社保基金专户、专项资金财政专户、非税收入专户管理的各项存量资金管理和使用情况，通过审计促使财政部门规范、科学规范和使用存量资金，确保财政资金保值增值，同时又为各项社会事业发展的资金需求提供支持。

四是对“三公经费”压缩情况进行审计监督。近几年中央、省、市等财政部门下发多个文件，要求大力压缩三公经费，基层审计机关在部门预算执行审计中主要是对各部门预算执行数据进行分析，分析近几年三公经费变化、增减情况，对执行中央“八项规定”、反“四风”等执行情况进行全面分析，为今后财政部门加强预算监督提供依据。

五是对财政综合改革政策执行情况进行审计监督。近几年，地方各级政府相继制定了一系列财政改革方案及配套政策，审计部门要分析政策制定的规范性析、科学性，提出完善政策建议，对规范的政策，基层审计部门要对政府制定的贯彻和落实情况进行审查和分析，为全面落实财政改革方以及其他改革案提供依据。

（四）被审计对象的全覆盖。

财政预算执行审计涉及部门较多，审计部门不可能对所有涉及财政资金的部门进行审计，这就要求审计部门合理统筹、科学规划。每年对所有预算单位或使用公共财政资金的单位进行分类管理，既要考虑到重点部门、重点领域，又要考虑到资金量小但容易被忽视的单位，对所有预算单位每年按照20%的比例进行安排，每五年实现所有审计单位的全覆盖审计。

（五）审计能力的全覆盖。

预算执行审计不是一般的审计项目，在资源资源配备上必须要有较强的业务能力，要打破科室界限，根据审计实施方案安排的内容组织一支强有力的审计队伍。这支队伍有要一把手负总责，相关副职领导担任组长，既要要懂财政业务的人员，也要有懂计算机审计的专业人员，又要有有绩效审计经验的人才，同时审计人员有要数据分析的能力，从宏观上分析和洞察财政体制状况，为完善建议提供基础。同时要有年轻缺乏经验的审计人员参与，目的是培养和锻炼今后财政预算执行审计人员。

（六）审计方法的全覆盖。

一是做好审前调查。针对财政预算执行审计的特点,在开展预算执行审计工作中,掌握财政预算执行的各类信息,此类信息掌握的越充分,预算执行审计的成效就会越明显,因此对财政预算执行审计的审前调查不能仅仅套用一般性的审前调查方法，而是要将预算执行审计的审前调查做到切实可行。了解财税部门的新动向和财政收支结构的新特点；了解政府和有关部门为加强规范财政管理制定的政策措施；了解财政预算和计划的编制、下达、调整、分配、审批、拨付和重大支出等有关情况资料。通过平时的信息收集和整理，对整个预算执行审计项目就有一个全面综合的了解，到具体实施审计时，就为实施财政预算执行审计、提高审计质量和效率奠定良好的基础。

二是要做好事中审计。了解审计参预预算执行的全过程，要从预算资金分配入手，检查预算项目是否细化、分配是否合理、指标预留是否恰当、预算报批程序是否合法、分配过程是否透明等等，尽早发现预算编制审批过程中的问题，规范预算分配行为。同时还要从财政资金使用入手，选取重点的部门和单位，检查是否存在改变财政资金的用途以及是否存在挪用、侵占财政资金等不合规、不合法和财政资金审批制度不明晰、程序不规范、管理不到位的问题。

三是要与专业审计相结合。预算执行审计必须与专项资金审计、建设项目审计、经济责任审计、绩效审计等紧密结合，形成一个既分工，又合作的审计整体。只有将各专业审计与预算执行审计的内容和目标相衔接，才能拓宽预算执行审计的领域和范围，进一步丰富和提升预算执行审计的成果，最大限度地发挥预算执行审计的整体效益。从而扩大审计的广度与深度，最终达到扩展和深化审计成果的目的。

四是要与审计调查相结合。为更好地对预算执行情况进行评价，发现预算管理中存在的普遍性、倾向性的问题，在实施预算执行审计中要利用审计调查的手段去达到审计目的，从被调查事项中发现在财政资金的管理及机制、体制、法制等方面存在的情况和问题，更能体现预算执行审计监督的实质。

五是计算机审计相结合。既要充分发挥老审计手段作用，又要充分现代技术方法开展审计。财政预算执行审计如果继续停留在手工查账的落后层面，就不可能完成预算执行审计任务，因此计算机审计就成为不可或缺的审计方法，采用计算机审计技术，充分利用财税部门和预算执行单位的财务核算系统、业务管理信息系统等，收集、整理审计资料，科学分析财政预算执行情况以及财政预算执行审计情况，为更好地开展财政预算执行审计提供信息平台，提高财政预算执行审计工作的效能。

六是积极开展上审下。预算执行审计不仅仅是审查本级财政预算执行情况，同时对下级财政预算执行情况也应该同时开展，将区县和乡镇预算执行审计有机联系方能形成完整的区县预算执行整个情况，便于全面反映预算执行中存在的问题。

（七）审计信息化的全覆盖。

基层审计机关要积极联网审计平台的作用，利用联网平台开展预算执行审计，可大大节约审计现场时间，提高审计效率。联网平台数据包括内容较多，包括财政部门管理的财务数据、业务数据（部门预算数据、政府采购数据、国库集中支付数据、非税业务数据等），纳入财政核算信息系统管理的部门预算数据，但目前部门区县财政部门仍对部分预算单位的数据未纳入统一管理，由各单位自行核算，财政不能实现实时监督，另外乡镇财政数据、社保基金、住房公积金数据、低保数据等仍未纳入统一管理。地方审计机关有积极取得区县政府支持，将所审计对象和审计数据纳入联网平台进行监督。

（八）审理过程的全覆盖。

为缓解人少事多、审理力量不足等突出问题。区县审计局积极探索、创新审计项目审理方式方法，健全审理机制，推行“交叉审理”方法，各科室设立一名兼职审理人员，规定由兼职审理人员按照审理工作程序、审理工作办法以及审计项目审理工作有关规定对财政预算执行审计实施审理。财政预算执行项目审理不仅仅限于审计报告、审计决定等结论性文书的事后审理，要实行全过程跟踪审理，首先要对项目实施方案制定的合理性开展审理，其次审计实施现场开展跟踪审理，及时发现情况便于整改，第三是参与现场结束后的交流审理，提出审理意见，第是对审计证据、工作底稿、征求意见书进行审理；第五是对结论性文书进行审理，五是对整改情况进行审理。

（九）审计整改及其效果利用的全覆盖。

预算执行审计整改关系到很多部门，包含财政部门的整改、税务部门整改、预算单位整改、专项资金使用管理涉及部门整改等，预算执行情况必须涉及所有整改单位的所有整改情况。对审计整改成果要建议地方政府部门充分利用，整改情况可以作为现任部门负责人工作成果绩效考核重要内容之一，也可以作为政府对部门进行作风建设考核内容，还可以作为组织部门对其以后提拨重要条件之一。

（十）审计公告的全覆盖。

一是公告内容要全覆盖。既要包括本级预算执行情况，又要下级财政预算执行情况，还要包括其他财政收支情况；既要包括审计情况，又要包括问题整改情况。既要公告财政预算执行给地方经济和社会事业发展所带来的积极作用，又要公告预算执行中存在的问题或需完善的地方。

二是公告形式要实行全覆盖。既要在审计部门局域网上公告，又要在当地政府网站进行公告，也要在当地报刊或广播电视等媒体上进行公告，广泛接受社会各级监督，对政府各部门也可以以纸质形式送达公告文本。当然在公告前必须同公告内容涉及单位进行广泛交流，同时必须得到政府审批，减少公告所带来的风险。（来源江苏审计网）