查晓丽

 

　　政府资源环境保护责任是政府在市场经济条件下所承担的一种特殊的受托经济责任，表现为着眼于长期的、可持续的经济发展，抑制生态破坏和环境污染这种负面效应的行为，实现经济与环境的协调发展，提高经济发展质量，增进社会福利。在地方党政主要领导干部经济责任审计中，资源环境保护责任是一项重要内容。

　　一、地方领导干部资源环境责任审计的必要性

　　（一）我国环境保护法律法规及相关决定要求地方领导干部对辖区的环境保护负责。

　　我国环境保护法规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出，“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责，坚决执行环境保护法律、法规和政策。要将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。”《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“落实环境保护领导责任制。地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，地方人民政府要定期听取汇报，研究部署环保工作，制订并组织实施环保规划，检查落实情况，及时解决问题，确保实现环境目标。坚持和完善地方各级人民政府环境目标责任制，建立问责制，切实解决地方保护主义干预环境执法的问题。对因决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要追究责任。”

　　（二）我国环境保护严峻现状要求强化地方党政领导干部资源环境责任审计

　　中国作为发展中国家，经济增长方式主要依靠粗放型的经济增长模式，因此也就带来了很多不可避免的环境恶化问题。随着经济的发展，经济增长方式转型要求和环境污染效应显现等问题的凸显，使得保护生态环境、实现可持续发展成为摆在国人面前的重大课题。把资源环境责任审计纳入到对政府负责人、企业领导人任期经济责任审计之中，促使政府部门负责人和企业领导人不再以破坏环境为代价获得经济发展，督促环境保护在地方党政领导干部施政实践中得到落实，避免以牺牲资源环境为代价谋求地区经济发展的现象，促进经济发展方式转变。在地方党政主要领导干部经济责任审计中对环境保护责任履行情况进行审计，有利于全面推进经济责任审计工作，强化对环境保护情况的审计监督。

　　二、基层党政领导干部资源环境责任审计现状及困难

　　（一）考核机制偏重经济发展。

审计部门在实施地方党政领导干部经济责任审计时，主要着眼于地方党政领导干部考核机制，根据具体细化的领导干部目标责任书，对领导干部的经济发展责任、经济执行责任、经济管理责任、经济决策责任以及廉洁自律情况进行审计并评价。在地方党政领导干部的目标责任书中可以发现，有关经济发展的招商引资、财政税收、国民生产总值（GDP）等考核指标比重较大，有关资源环境的节能减排、污水处理、绿化等考核指标占比较少，有的地区甚至仅将这些指标作为党政领导干部考核参考指标。领导干部考核机制关于资源环境责任的考核力度较低，使得审计实施领导干部资源环境责任审计时，影响力不足，领导干部不重视。

　　（二）资源环境责任潜伏期长。

　　资源环境的破坏和污染存在一个较长的潜伏期。以空气污染为例，工业废气中的粉尘人类吸进呼吸系统达到一定数量值时，能引起各种呼吸道疾病以及肺癌，若空气中含有重金属、化工元素危害更大，这些物质都具有毒性及一定的致癌性，但由于人类身体有自适应环境的能力，这些受污染的空气对人们造成的严重后果比如癌症往往要有10至15年的潜伏期，且易被人们淡化。而做出以破坏环境为代价发展经济的决策的地方党政领导干部任期往往只有3到5年，甚至更短。接任领导则以是前任领导遗留问题为由，不能对现任领导进行资源环境责任问责，而对于前任领导基层审计机关因其非被审计对象，亦不能对其进行资源环境责任问责。

　　（三）评价指标缺乏判断标准。

　　尽管我国现已颁布了6 部环境保护法律，但还没有形成完整的环境保护标准。当审计人员开展工作时，只能根据现有的会计准则作出判断，造成资源环境审计的依据不足，导致资源环境审计缺乏客观性，容易产生审计风险。而且在已颁布实施的审计规范和准则中，均没有资源环境审计的具体实施办法和评估标准，也未指定国际或其它组织的资源环境审计规定为我国资源环境审计应遵守的规则，这使得基层审计机关开展党政领导干部资源环境责任审计受到严重的制约。对党政领导干部的资源环境责任审计评价难。例如党政领导干部对辖区内污水处理的责任审计中，污水处理投资应为多少，通过什么证据证明污水治理得当，是缺少还是过多，投资多少产生的效益等都难以进行审计评价。通常情况下这种收益是资源环境审计人员利用调查的口头证据估算出来的，而口头证据本身说服力较差，经过资源环境审计人员的估算进一步降低了证据的说服力。

　　（四）各项环境指标专业性强。

　　在对党政领导干部进行资源环境责任审计时，评价领导干部任期内辖区的资源环境状况涉及到水资源、大气资源、土地资源等各方面多项环境指标。而这些环境指标，大部分需经过专业测试、化验、测量，这就需要由专业人士操作。同时，各环境指标的意义，各指标之间的关系，对环境指标进行分析，对于普通审计人员来说专业性太强。且多数环境指标数据属时点数，无法事后核实，然而审计往往是事后介入检查。同时，各评价指标本身也缺乏严谨性，统计报表上的有关环境指标是按基层上报数据，缺乏精细核实。这就导致审计人员在进行资源环境审计时缺乏可靠的审计证据，审计证据力不足。

　　（五）资源环境专业人才缺失。

　　资源环境审计是一门交叉性的学科，其广度和深度对审计人员的素质是一个极大的挑战。审计人员必须懂得审计方面的知识，如财务审计、绩效审计、管理审计等，还要具备社会学、统计学、工程学、环境经济学、环境法规等多方面的知识。但目前我国绝大多数审计人员来自会计、审计专业，其他专业的审计人员很少，几乎没有来自环境类专业的审计人员。在实施资源环境审计时，因缺乏专业的环境类审计人员，使得对具体资源环境事项审计深度不够，达不到审计目标和效果。

　　三、基层审计机关资源环境审计路径探索

　　（一）以资源环境保护目标责任书审计评价党政领导干部资源环境责任。

　　我国环境保护目标责任的具体形式是按照我国国民经济总体发展计划，由各级政府层层签订主要污染物总量减排责任书，确定计划期内所辖行政区域环境质量目标、污染物总量削减目标和工程目标，各级政府负责落实。地方党政主要领导干部的责任体现为向下级政府分解落实目标责任，制定实施方案，对所辖行政区域环境保护目标责任完成情况负责。目前，我国主要针对主要水污染物（化学需氧量）和二氧化硫签订了总量减排责任书，以上责任书确定的目标责任和相关保障措施的落实情况是领导干部资源环境审计重点关注的内容。以海安县为例，基层政府资源环境目标责任主要包括两个方面内容：一是调整产业结构，淘汰落后产能情况，重点关注是否按照国家产业指导目录，严格审批新建设项目，落实国家《关停小火电机组责任书》、《关停和淘汰落后钢铁生产能力责任书》的有关要求。二是加强污染物总量控制，落实排污许可证制度情况。资源环境责任审计就是结合领导干部目标责任考核中资源环境考核指标，有针对性的核实相关资源环境保护任务完成情况。通过具体的审计行为，将发现的各类资源环境问题纳入领导干部经济责任审计报告，提高地方政府忽视资源环境保护的政治成本，使其加大对资源环境的保护力度，更好地进行国家资源环境治理。

　　（二）对党政领导干部实行资源环境责任追究制度。

　　资源环境责任审计是关注领导人履行资源管理和生态环境保护职责，揭露其由于决策失误、履责不当和管理不力造成的资源环境问题。通过资源环境责任审计，对领导干部履责情况进行审计评价，并追究领导干部资源环境责任，因此制定一部资源环境责任追究制度，显得十分必要。

　　制定地方党政主要领导干部环境保护责任追究制度要确定以下三方面内容：一是确认责任主体。地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，我国实行环境保护领导责任制，地方党政主要领导干部是本行政区域环境保护的第一责任人。二是确定责任内容。地方人民政府通过定期听取汇报，研究部署环保工作，制订并组织实施环保规划，检查落实情况，及时解决问题，确保实现资源环境保护目标。地方党政主要领导干部在政府资源环境保护责任履行过程中依据法律和政策履行相应职责并承担相应的责任。三是执行责任追究。地方党政主要领导干部对行政区域内的环境保护责任主要是对本级有关政府部门和下级政府的领导责任，监督本级政府部门和下一级人民政府的资源环境保护工作，以及重点单位的资源环境行为。具体分管资源环境保护工作还要承担主管责任。当出现决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的问题时则承担直接责任。同时，上述责任追究实行以前年度追溯制度，不因领导干部离开相应岗位而不追究其在职期间责任。

　　（三）结合各类资源环境保护制度实施领导干部资源环境责任审计。

　　资源环境保护在不同方面有各自的基本制度，资源环境责审计时，审计人员应基于各项资源环境保护基本制度，审查领导干部的执行责任落实情况。主要包括五个方面的内容：一是环境影响评价制度落实情况，重点关注各类开发建设规划和省级重点建设项目环境影响评价制度的执行情况，是否存在批准在已无环境容量、生态环境脆弱的地区、重要生态功能保护区违规进行开发建设活动，以及建设项目未履行环评审批程序即擅自开工建设或者擅自投产的情况。二是生态保护和修复制度落实情况，重点关注是否依照有关环保法律、法规实施生态保护工程，采取生态修复措施。三是污染付费制度落实情况，重点关注是否按国家有关规定足额征收、管理、使用排污费，是否落实城市污水、生活垃圾处理收费制度。四是环境监管制度落实情况，重点关注环保部门是否监督企业严格执行“三同时”制度，推进排污许可证制度，完善环境在线监测网络和环境监察制度，强化现场执法检查和限期治理制度，严格执行突发环境事件应急预案，按照有关规定全面负责突发环境事件应急处置工作。五是环保资金投入制度落实情况，重点关注是否将环保投入列入各级财政支出的重点内容并逐年增加，加大对污染防治、生态保护、环境公共设施建设和环保监管能力建设的资金投入。

　　（四）联合环保、国土、水利、林业、统计等各职能部门建立资源环境责任审计信息平台

　　环保、国土、水利、林业、统计等部门涉及资源环境的各类信息，审计部门在进行资源环境责任审计时，应将这些部门的数据信息全部纳入审计网络系统，建立数据共享的办公和业务应用系统，实现资源环境审计部门与相关职能部门之间的信息沟通机制，前移审计监督关口，使资源环境责任审计从被动的事后审计变为事前审计、事中审计和事后审计相结合的模式。在掌握资源环保部门已有的监测技术方法以及其他监督检查手段的基础上，利用数据库编程、GPS定位和地理信息系统分析等现代化技术手段，进一步从宏观和微观层面分析项目整体规划和处理数据技术方面存在的影响资源环境保护的问题，同时，积极探索开展资源环境信息系统审计，检查被审计单位资源环境信息系统的安全性、稳定性、合理性和效率性，对数据的真实有效性进行核查，取得有效可靠的资源环境指标数据。

　　（五）采用多元化审计组成方式。

　　探索资源环境合作审计，增强审计整体合力。针对资源环境审计向流域性、综合性发展的新特征，审计机关必须摈弃各自为阵的现有格局，调动内外部各种力量，形成有效合力，最大限度地发挥审计资源的整体优势。一要探索上下级审计机关的合作审计。充分发挥上级审计机关对下级审计机关的业务指导职能，审计方式采取重大事项直接审计和授权下级机关审计有机结合。二要探索区域审计机关合作审计。特别是对于水污染、大气污染审计而言，上下游及周边审计机关可结合区域特征，共同商讨有效的审计合作方式，对区域内各种因素全盘考虑，实现优势互补信息共享。三要增强与有关单位的合作。审计机关与资源环境管理部门、资源环境执法部门、污染治理项目实施部门、财政部门等公共部门增强合作，构建有效的资源环境监管体系，对资源环境的利用和保护进行全方位的监控。四要增强与被审计单位的合作。审计过程中与被审计单位共同分析和查找资源环境问题形成的主客观原因，推动其提高治理项目的水平，进一步强化资源环境保护理念。（来源江苏审计网）