随州市审计局 胡国志 郑红令
构建财政审计大格局，是促进建立完善的公共财政体系的客观需要，是充分发挥审计“免疫系统”功能的必然要求，是对财政审计规律认识逐步深化的集中体现，也是对财政审计工作实践的全面总结。随着襄樊社会经济的不断发展，财政体制改革的不断深入，传统的审计目标和审计模式也面临着许多新的挑战。面对前所未有的压力，襄樊审计人迎难而上，适应新形势新任务的要求，适时调整工作思路，坚持科学发展的理念，以服务人大监督、服务政府决策、服务改善民生、服务防范财政风险、服务提高资金效益、服务完善制度建设为目标，不断创新审计方式，深化审计内容，挖掘审计成果，着力推进大格局下的财政审计工作。在构建大格局下财政审计工作方面做了有益探索，并取得了初步成效。
一、大格局下的财政审计工作主要作法
（一）实行“四分离”，“五统筹”，“六结合”，构建财政审计大格局，形成纵横联动的审计平台。
财政审计是国家审计永恒主题，如何抓住这个永恒主题，必须树立财政审计大格局理念，实行财政审计大格局，在全市范围内统筹财政审计工作，全面落实包括审计资源、协调机制、计划管理、成果运用等审计工作机制，实行了计划、审计、审理、执行“四分离”机制，并已形成合力，做到了全市“一盘棋”，初步构建了大格局平台。具体讲，做到“五个统筹”和“六个结合”。即统筹审计目标、统筹项目管理、统筹审计模式、统筹资源配置、统筹审计成果，变事后审计为事前、事中审计，以财政预算执行审计为主体，以部门预算执行审计和下级财政决算审计为两翼，实行“六个结合”。
1、上下结合。主要表现在两个方面：一是上级审计机关财政决算审计与下级审计机关预算执行审计结合；二是上级审计机关为推动预算执行审计工作平衡发展，对预算执行审计工作采取统一方案、统一审计内容、确定部分重点审计对象、统一报告内容、统一进点时间的“五统一”审计组织方式。同时，对重点单位或重点资金采取全市交叉审计办法，增强审计力度，扩大审计成效。
2、内外结合。主要是由审计机关初步确定审计项目计划后，通过报纸、电视、电台等传媒广泛宣传，广泛征求社会各界意见和建议，对审计项目计划作进一步修订，再报政府审批。力求审计工作贴近党委、政府中心工作，贴近民心，审计成果更为突出。
3、点面结合。财政审计工作涉及面广，任务大，必须坚持点面结合，以全部政府性收支为主线，抓住重点领域、重点单位、重点项目、重点资金，开展延伸审计或审计调查。
4、人机结合。就是在不断提高财政审计干部各方面素质基础上，充分发挥计算机辅助审计等现代审计手段，提高审计工作效率。
5、行业结合。就是指财政审计要同投资审计、行财审计、金融审计、外资审计、企业审计和农业审计有机结合，形成财政大格局审计理念。
6、项目结合。就是指财政审计要同专项审计调查、经济责任审计、财政绩效审计相结合。
通过上述方式，对全市全部政府性资金及所有财政资金分配涉及到的领域实施全过程全方位的审计监督。从横向和纵向两个方面整体推进财政审计，使财政审计成为政府指导、管理经济的重要手段。
（二）突出重点，统筹兼顾，逐步扩展，实行财政大格局审计工作全覆盖。
财政审计要涵盖一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，以及尚未纳入预算管理的所有政府收支。政府投资项目、利用外债项目审计和财政专项资金审计等也是财政审计的重要组成部分。财政审计以全部政府性资金为主线，突出以下四个审计重点:
1、摸清全部政府性资金的分布状况及总量规模。包括预算内资金、预算外资金和基金、社会保障基金、住房公积金、政府债务、政府通过投融资机构筹集的资金、给企业减免、补贴的资金等等。
2、分析全部政府性资金的主要支出方向。分析支出结构可以看落实科学发展观、构建和谐社会的要求是否贯穿于政府工作之中。根据政府性资金总量并从支出结构分析，如行政管理、社会保障、科教文卫、农林环保、基本建设、清偿债务的支出各是多少，就能从资金的投向上看出政府的行政理念。分析支出重点可以看出公共行政管理体制、公共财政体制的建立是否到位，政府职能的转换程度，以及履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能的状况。从对政府性资金收支管理（决策、执行、监督）的审计，分析国家经济政策贯彻落实情况，是否存在随意决策、滥用权力的违纪违规行为，是否存在管理不善、决策失误、造成损失浪费及国有资产流失问题。
3、评估全部政府性资金的管理现状，在继续关注预算内资金的管理情况的同时，加大对其他财政资金收支的审计力度，特别要摸清近年来日益膨胀的政府性负债及支出情况，促进建立健全政府性负债的内控制度，防范和控制债务风险。
4、评价全部政府性资金的变动趋势。通过审计各类政府性资金的结余情况，分析政府收入的盈余或赤字状况，为政府宏观决策提供更全面真实的数据信息。
（三）创新思路，积极探索，稳步推进，着力推进财政绩效审计。
坚持把维护好人民群众最关心、最直接、最现实的利益作为工作的出发点和落脚点，更多地关注社会热点、难点和焦点。深入开展社会保障“五险”资金（养老、失业、医疗、生育、工伤）、中小学危房改造资金、新农村建设资金、财政涉农惠农资金、医改医保资金、住房公积金等关系民生民权的专项资金审计和审计调查，揭露和查处挤占挪用、严重损失浪费等问题，促进这些资金的规范运行，确保党和国家的各项惠民政策落实到位，维护人民群众利益。
（四）创新方式，规范程序，把握节点，提高审计工作效率。
1、把握好审计过程的关键环节。一是深入具体地做好审前调查工作，做好审前准备，制订详细可行的审计实施方案；二是认真做好实质性测试，科学合理地确定财政审计的重要性水平；三是对审计查出的问题认真审核，慎重定性，发现问题及时纠正，对重大问题认真分析，查明真相，正本清源，把重大审计事项查深查透，以减少审计工作的误差；四是认真听取被审计单位意见，采纳对方合理的解释，审计处理、处罚客观公正，实事求是；五是加强宏观分析，抓好审计成果转化工作。
2、完善信息化财务环境下的审计方式。信息化财务环境下的财政审计，已经发展到了数据式审计的新阶段，这也给审计机关和审计人员提出了更高的要求。因此，一方面大力培养计算机审计专业人员以适应新的审计环境的需要。另一方面要充分利用现有的人力、物力，集中攻关，对被审计单位的财务系统进行深入的了解和剖析，同时，还加强了对数据审计经验的归纳、总结和交流。重视系统内部控制测评，尽量减少审计人员对数据审计的过度依赖。变粗放、事后和就地审计为集约、事中和远程审计为主，扩大审计范围，加强审计监督力度，节约审计成本。
二、大格局下的财政审计取得的初步成效
多年来，我市围绕财政审计的总体目标，在审计的范围、内容和组织方式上不断创新，实现了财政大格局审计工作的跨越式发展。
（一）完善财政审计组织体系，初步构建了财政审计大格局平台。
为了保证审计工作顺利实施，一方面，全市审计机关在整体部署上，坚持以财政审计为核心，逐步建立财政部门具体组织预算执行情况审计与政府其他部门预算执行情况审计相结合、部门审计与专项资金审计相结合、财税审计与国库审计相结合、“同级审”与“上审下”相结合、财政审计与各专业审计包括经济责任审计相结的审计工作体系。另一方面，在实施预算执行审计过程中，市局加强对全市预算执行审计工作的领导，各专业审计紧密协作，形成了总预算执行审计为主体，部门单位预算执行审计为基础、专项审计为重点的审计业务整体联动的新格局。与此同时，我市在开展预算执行审计时，结合当年市局与各县市局的年度工作计划，只要“上审下”与“同级审”在时间上不发生冲突，就尽量坚持采取“上审下”与“同级审”相结合的审计方式。实践证明，“上审下”与“同级审”，在审计目标和审计内容上，没有太大的差别。其相同点是：审计的对象和范围一致，审计的目标一致，审计内容一致。其不同之处在于：审计的主体不同，审计的侧重点不同，审计成果的使用对象不同。“上审下”与“同级审”形成的合力，充分地实现了预算执行审计的总体目标，促进了各级财政地税及部门预算执行单位进一步规范行为依法行政、依法管理、依法理财，促进了我市经济建设的健康发展。
（二）坚持“三个延伸”，实现了审计范围上的突破。
一是以财政财务收支为基础向业务管理延伸，在审计预算执行单位财政财务收支的同时，对其与财政财务收支相关的职能履行及管理情况进行延伸审计和调查，从中发现影响财政财务收支真实、合法及效益的问题。我们对地税部门审计时，不仅审计会计部门提供的会计核算资料，同时还调阅机关收发文记录、税政管理部门的相关资料，以进一步审计其税收监管及税收政策执行情况。二是以专项资金为主线向项目管理与执行单位延伸。我们审计科技三项费的分配管理使用情况时，延伸至科委及项目执行单位，对科技三项费立项过程、项目单位资金使用情况进行全面审计，并向市政府报送了要情专报，受到市领导的高度重视。三是以审计财政财务收支的真实性、合法性为基础向财政资金效益审计延伸。在从理论上研究财政资金效益审计的必要性与可行性及具体操作规程的同时，积极进行财政资金效益审计的实践，促进提高财政资金的使用效益。
（三）坚持“四个突出”，不断增强审计工作的宏观性、时效性和针对性。
一是突出人大关心的问题。主要包括财政预算编制是否到位、预算收支是否真实、预算执行是否严格、专项资金的管理使用及等方面的问题。二是突出市委市政府的中心工作。围绕财政体制改革，开展政府采购制度执行情况审计、国库集中支付制度审计；围绕城市建设，开展财政资金为投资主体的重点建设项目审计。三是突出关注弱势群体利益，关注民生、民众问题。包括农业、农民及热点问题，对上级财政转移支付资金、本级转移支付资金、扶贫资金、社会保障资金进行审计。对教育收费、医疗收费、住房公积金管理情况、农村人畜饮水项目等进行审计，为构建和谐社会服务。四是突出部门单位预算执行效果，从预算编制、批复、执行等环节，对财政预算资金分配管理及使用效益情况进行审计。通过全面审计与重点审计相结合、优化审计资源配置以及大力推广运用计算审计方式等形式，整合了审计力量，提高了审计工作效率，并且逐步实现了制度基础审计向管理效益审计的过渡与延伸。
我们紧紧围绕经济工作中心和社会关注的热点、难点，进一步加强监督力度，在揭示问题的同时，更加注重行政绩效，更加注重分析产生问题的深层次原因，更加注重从制度机制层面提出审计建议，着力发挥审计的“免疫系统”功能，审计服务党委政府宏观决策的建设性功能进一步凸现。一是加大审计整改力度，促进提高政府理财水平。二是重视审计问题查处，维护经济发展秩序。三是重视政策执行情况的信息反馈，促进完善政府管理机制。四是重视提高政府责任效率，促进塑造“责任政府”形象。五是重视审计宣传，推动法制社会建设。
（四）坚持和完善审计工作报告制度，实现了服务人大监督、服务政府决策、服务改善民生的审计目标。
审计结果报告和审计工作报告制度的建立和实行，把审计监督工作纳入了国家预算管理体系，并成为其中不可缺少的重要环节。多年来，我市各级审计机关高度重视“两个报告”的质量，经过多年来的不断探索，我市已基本形成了规范化的“两个报告”模式。
一是指导思想比较明确，把“两个报告”作为向人大、政府全面报告审计工作的载体，而不是单纯报告预算执行审计情况。二是报告格式基本稳定，目前全市“两个报告”的格式主要有四大块：预算执行及其他财政资金收支情况、审计发现的主要问题及处理情况、经济责任审计情况、加强预算管理的意见和建议四个方面。三是报告内容全面，既报告预算执行审计结果，也报告其他财政财务收支情况；既报告财政财务收支审计情况，也报告经济责任审计情况，全面报告年度审计工作开展情况。
（五）建立健全审计制度、审计指南，加快审计程序法制化、规范化建设步伐。
在认真总结财政绩效审计工作实践的基础上，组织全市审计机关相关职能科室和人员，研究编写了《效益审计操作指南》，建立了预算执行审计的工作规范、评价标准和过错责任追究制度，同时细化审计工作方案，规范审计行为，强化审计项目质量跟踪监督检查，切实防范了审计风险，为全面推进财政绩效益审计工作提供了良好的技术保障。
（六）通过推行计算机辅助审计和数据分析审计，实现了审计方法的全面更新与提速。
近年来，我市各级审计机关逐步加大了计算机辅助审计及电子数据分析审计的力度。从建立被审计单位基本资料数据库入手，到利用桌面数据库软件开发预算执行审计软件；从运用通审软件开始计算机辅助审计，到今天熟练运用A0对被审计单位的电子数据,包括业务数据和财务数据所进行的全面审计；从事后提取电子数据进行审计到与财政联网适时监督财政资金分配使用情况等等，在审计的信息化建设方面不断进行着尝试，并取得了一定的成效。已经成功在同级预算执行审计及部门预算执行算审计过程中运用了数据审计模式。审计涉及的数据库既有大型数据库管理系统，如SYBASE数据库；也有桌面数据库系统，如ACCESE。审计涉及计算机记录数据300余万条，金额数以亿计。通过数据审计，直接定性和发现线索延伸落实，共查证被审计单位违纪违规问题金额1.6亿元，促进被审计单位整改纠正问题金额1.2亿元，为财政增收1410万元。老河口市审计开创财政联网审计先河之后，保康县审计局围绕审计署财政审计大格局的战略思想，抓住湖北省审计厅将保康作为财政联网审计试点的机遇，以提高财政审计绩效为目标,通过搭建财政联网审计平台，从四个方面为财政审计大格局建设奠定了基础。一是实现了财政资金的全覆盖。二是实现了实时审计动态监测。三是建立了审计数据库。四是建立充实了财政审计方法库。通过总结以往经验，运用ASL语言建模，初步建立包含14条审计方法的审计方法库。如在部门预算执行审计中，审计人员根据日常工作经验，设计出预算收支情况表，计算机人员编写ASL形成审计方法，审计人员只要动动鼠标，就能马上生成情况表，极大地提高了工作效率。
三、大格局下的财政审计工作思考
2011年乃至今后一个时期，我市要发扬光大大格局下财政审计工作好的作法和成功的经验，批判性继承和发展，继续坚持以科学发展观为指导，围绕全面建设小康社会的目标，充分发挥审计“免疫系统”功能，从有利于政府对财政收支的管理和人民代表大会及其常务委员会对预算执行、其他财政收支和财政决算的监督；有利于促进财政、税务部门和政府其他部门依法有效地行使预算管理职权；有利于审计机关依法独立行使审计监督权和实行双重领导的体制；有利于实现财政审计监督工作的规范化、法制化的角度出发，在维护经济秩序、规范预算管理、完善公共财政框架、加强廉政建设方面发挥积极的作用，为我市经济社会事业持续、快速、健康发展服务。
（一）深化财政审计大格局的主要内涵。
构建财政审计大格局，是指审计机关为实现深化财政审计的目标，通过健全组织管理体系，将审计机关的审计主体、审计资源、审计对象、审计成果统筹运行的过程，也就是突出重点、不断加大财政审计力度及提升审计成果的过程。构建财政审计大格局，要求以促进建立公共财政体系为目标，以服务“两个报告”为着眼点，以预算执行审计为重点，以整合审计资源为手段，建立统一高效的审计工作协调机制，形成全市审计“一盘棋”的大格局，全面提升财政审计管理水平与成果。力求达到以下三个方面：
一是拓展审计视野。财政审计大格局不仅是审计组织与审计规模的扩大，而且更重要的是审计人员视野的大拓展，是审计思路与理念的大转变，它要求审计人员从财政审计的整体性、宏观性、全局性的角度思考问题，从维护社会经济安全、防范财政风险、深化财政体制改革、规范财政管理、提高财政绩效的高度分析问题，积极开展财政审计工作。并充分发挥审计人员工作的积极性、主动性与创造性，创造出财政审计的辉煌业绩，推动财政审计的不断深化。二是整合审计资源。整合审计资源是对现行审计管理机制的调整与完善，是对审计资源的合理配置，目的是调动各方面的积极性，最大限度的利用现有资源，推动财政审计工作的发展。通过整合审计资源，形成“一盘棋”的工作格局，集中审计力量做大项目。整合审计资源主要包括：整合审计计划，实施计划的科学管理，合理确定审计重点、范围、内容与目标；整合审计项目，实现预算执行审计、财政专项审计、经济责任审计的有机结合，全面反映财政管理体制机制方面存在的主要问题；整合人力资源，统一组织实施，发挥现有审计资源的最大效能；整合审计信息，分析提炼出能够反映宏观性、普遍性、倾向性、全局性的问题，提出审计建议，为国家宏观经济调控服务。三是突出审计重点。全面审计是财政审计的基础，突出重点是财政审计监督作用的重要保证。财政审计必须全面涵盖财政收支活动的全过程，在此基础上，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计，突出对重大违法违纪问题的查处，才能有效地履行审计监督职责。
（二）深化财政审计大格局的目标定位。
审计目标统领审计的方向，决定审计方法的采用和审计职能的实现，因此正确定位财政审计大格局的审计目标具有十分重要的意义。围绕十七大和“十二五”规划，确定财政审计以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标。这决定了财政审计大格局必须从促进建立公共财政的高度，从深化财政体制改革、完善财政制度、优化财政支出结构、提高财政资金使用效益这个宏观全局的角度来定位财政审计大格局的工作目标，并在审计实践中将各行业专项审计的工作目标，全部统筹到这个目标上来。力求达到以下三方面：
一是宏观政策目标：即推动国家宏观调控政策的贯彻落实。财政政策是国家宏观经济政策的重要组成部分，贯穿于财政工作的全过程，体现在收入、支出、预算平衡和政府债务等各个方面。市场经济体制下，财政政策的内容、手段和目标更加丰富，财政政策主体指的是政策制定者和执行者。各级政策主体的行为是否规范，对于政策功能的发挥和政策效应的大小都具有关键作用。现行财政体制下，地方政府具有较大的自主权，不仅是国家政策的执行者，同时也是一个地区的政策制定者，这种双重地位，使地方政府在地方利益的驱动下，在宏观经济政策落实方面常常采取“上有政策下有对策”的方式，长此以往，必将影响宏观经济政策效应，对国家经济全面可持续发展造成不良后果。因此，要确保我市经济要保持又好又快的发展，促进国家宏观经济政策的贯彻落实应当是财政绩效审计工作的首要目标。二是公共财政目标：即推进公共财政建设。财政是一种政府的经济活动行为，财政作为政府行使职能和进行社会公共活动的一种财力保障，代表国家支配和管理公共经济资源。在此过程中，国家的经济责任也转移到财政部门的预算行为和公共资金的分配使用；在现行体制下，财政活动主要应定位于弥补市场经济的缺陷，满足社会对公共物品的需求。为此我们将促进建立相应的公共财政政策和制度，引导和不断规范财政行为，作为长期审计目标，以维护公共资源的合理配置和有效使用。三是民生保障目标：即关注民生问题。党的十七大报告明确指出“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本”。新时期，财政绩效审计在监督财政资金聚集和分配过程中，应当把坚持以人为本，关注民生问题放在突出位置，要把促进解决人民群众关心的热点、难点问题作为审计目标之一，保障以改善民生为重点的社会事业，切实维护人民群众的根本利益，确保人民群众的合法权益不受侵犯。
（三）深化财政审计大格局的基本要求。
构建财政审计大格局，要求以促进建立公共财政体系为目标，以服务“两个报告”为着眼点，以预算执行审计为重点，以整合审计资源为手段，建立统一高效的审计工作协调机制，形成全市“一盘棋”的大格局，全面提升财政审计管理水平与成果。要达到这个格局，必须要解放思想，明确目标，继续推进审计组织方式和方法创新，力求达到以下三个方面：
一是宏观性，就是在安排审计项目、制定审计计划时，一定要有宏观意识，站在经济社会发展全局的高度，从整体上认识和掌握不同部门、不同领域、不同项目之间内在的联系，科学确定工作重点，增强工作主动性。审计过程中，也要从宏观方面加强联系，互相配合，增强整体意识。要把全市各级审计机关审计的情况、发现的重要问题、提出的重要建议，融合成为一个有机的整体，上升到全市经济社会发展全局的高度，找到这些不同的项目、不同的问题之间的内在联系。揭示出经济社会发展中存在的突出问题，特别是注意揭示制度上、体制上、机制上存在的漏洞和问题，提出有针对性、切实可行的建议，发挥审计的建设性功能，促进审计成果的充分运用。二是整体性，就是要把所有政府管理的公共财政资金，政府可以使用的资金全部纳入审计的范围。依据“统筹兼顾、突出重点”的原则，紧紧围绕党和政府不同时期的中心工作开展审计或审计调查，并进行总体把握，防止一叶障目，在此基础上，突出重点领域、重点产业、重点单位、重点项目及重点资金的重点审计，从宏观与微观两个方面揭示问题。三是效益性，就是要使审计监督更加及时地跟进财政资金使用和经济社会发展的实践，积极探索绩效审计的方法。对各部门的审计、各种专项资金的审计和政府投资项目的审计，要广泛采用跟踪审计的方法，在增强时效上下功夫，走出一条新路子。对财政性支出的审计，要注重经济性，探索出一套行之可行的绩效审计的路子。
（四）深化财政审计大格局的主要内容。
财政审计大格局，涵盖了财税部门与预算单位、财政与政府、政府与人大等方面。从审计对象来讲，所有预算收支单位均为财政审计的对象；从审计的范围来讲，涵盖一切财政资金，包括资金的筹集、分配、管理、使用等各个环节；从审计内容来讲，所有单位或项目的财政收支活动均为审计的内容；从审计重点来讲，财政制度、体制、机制、安全、结构、绩效等均为审计关注重点，“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。那么，审计工作内容的深化主要体现在审计年度项目安排上，具体实施在审计工作方案中。在确定计划安排上遵循四项原则：一是统筹全市审计工作发展思路，围绕我市经济社会科学发展大局确定审计项目，更好地服务党委政府政府工作中心。二是坚持全市“一盘棋”，安排全市统一组织的行业审计项目，整合审计资源，发挥整体优势。三是合理确定项目规模，科学配置审计资源，运用先进审计技术，控制审计成本，提高审计质量、水平和效率。四是在开展财政财务收支真实性、合法性审计基础上，加强绩效审计、跟综审计和专项审计调查，促进审计业务的全面协调了展。在此原则上力求从以下几方面确定审计项目和制定审计工作方案：
一是积极开展本级预算执行情况审计。既要关注预算执行过程，更要关注预算执行效果；既要关注资金收支情况，又要关注项目进展和事业发展情况。围绕建立包括财政一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的完整的政府预算体系，通过审计促进完善综合预算管理，提高预算的到位率和预算执行的均衡性、严肃性。并探索对本级政府决算草案审计并发表总体意见，推动财政部门启动政府会计制度和财务报告制度改革。世纪。二是加强部门预算执行情况审计。按3年轮审一遍的标准，继续选择20个部门单位的年度预算执行情况进行审计。加强基本支出和项目支出的审计，促进做好部门预算公开的基础性工作，推进绩效审计、上下联动审计和联网审计，促进降低行政运行成本，增强行政效能。三是继续开展县市区财政决算审计。选择1至2个县市区开展“上审下”，“上审下”与“同级审”有机结合起来，相互促进。关注执行统一财税政策情况、上级转移支付资金预算管理和分配使用情况、财政支出情况、财政体制运行情况和地方政府债务情况。推进完善下级政府财政收支审计与下级政府主要领导人经济责任审计相结合的审计模式。四是开展对政府性资金进行审计或审计调查。选择3至5个政府性资金项目进行审计或审计调查，加强对农业、教育、卫生、社会保障、环境保护等民生支出进行审计或审计调查，关注资金管理使用中的重大违规行为，维护人民群众的切身利益，保障资金的安全，促进资金使用有效。五是进一步探索财政绩效审计。开展对政府重点建设项目和利用外资项目的审计，逐步发展到财政支出效益、投资项目效益、外资运用效益等绩效审计。并探索投资项目跟踪审计的路子。（来源湖北审计网）
