南京市审计局  农环处

 

 

一、节能减排环境审计的提出

（一）节能减排的背景

1.节能减排的概念

节能就是节约能源，提高能源利用效率；减排就是减少污染物排放。长期以来，我们国家一直提倡节约环保，相比之下节能减排有它的特定含义。节能，指的是实现“十一五”规划提出的，单位GDP能耗降低20％左右的目标。减排，是要减少主要污染物的排放，包括二氧化硫、化学需氧量，以及氮磷等污染物的排放。减排还包括水污染物和固体废弃物的排放。

2.节能减排的目标

“十一五”规划提出“单位国内GDP能耗降低20%左右，单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5，工业固体废物综合利用率提高到60%；主要污染物排放总量减少10%。森林覆盖率达到20%，控制温室气体排放取得成效”的节能减排目标。

今年是“十二五”开局之年，3月，温家宝总理在政府工作报告中正式披露，“十二五”单位GDP能耗下降目标确定为16％。同时公布的还有新增的约束性指标，二氧化碳排放降低17％，以及非化石能源占一次能源消费比重上升至11.4％等。

3.节能减排的意义

政治意义。节能减排是当前加强宏观调控的重点；是调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手；是加快建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容，是贯彻科学发展观和构建和谐社会的重要举措。

经济意义。我国现在的经济高速发展，相当一部分以资源过度消耗和环境严重污染为代价的。据中科院测算，2003年中国消耗了全球31%的原煤、30%的的铁矿石、27%的钢材、40%的水泥，创造的GDP却不足全球的4%，这种浪费型发展模式使煤、电、油等“荒”声一片，支撑实现2020年GDP翻两番的战略目标的资源将难以为继。对企业而言，节能减排是提升竞争力的必要措施。否则，既要面临资源价格上涨带来的成本压力，又要随着政府环境管理的越来越严格付出更高代价。

社会意义。当经济发展到一定程度之后，人们必然对良好的环境质量产生需求。以水资源为例，目前全国有70%以上河流湖泊遭到不同程度的污染，3亿多人饮水不安全，其中1.9亿人的引用水有害物质含量超标。2007年太湖蓝藻事件是一个重要的信号，标志着中国进入了水污染密集爆发阶段，显示了我国的江河湖泊污染已经逼近一个危险的临界点。试想，如果连基本生存要素的安全都得不到保障的话，经济再怎么发达都不会提高人们的幸福感的，甚至会影响社会的和谐稳定。

（二）节能减排环境审计的内涵

随着节能减排工作的推进，节能减排环境审计也成为国家贯彻落实科学发展观采取的主要审计类型。审计署公布的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中指出，要以落实节约资源和保护环境基本国策为目标，维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。

节能减排环境审计是环境管理的重要组成部分，是审计部门依照国家有关法规和标准，运用专门的审计程序和方法，对国家行政和企事业单位及其他经济组织在经营过程中资源节约与环境保护资金使用的真实性、合法性和效益型，对环境法律、法规和政策的执行情况，环境管理系统的合理性和科学性及环境管理的绩效进行的监督、检查和评价，以促进其全面、有效地履行节能减排，保护生态环境，提高环境效益。节能减排环境审计的根本目的是通过审计促进落实节能减排目标责任制,推进经济结构调整，推动完成节能减排任务，保护和改善环境，促进转变经济发展方式，使与环境有关的经济活动符合可持续发展要求。

（三）节能减排环境审计的特点

1．审计对象涉及面广。节能减排环境审计工作牵涉到多个主管部门，如发展改革委、经济和信息化委员会、财政、环保、住建、统计等。同时，还涉及到具体承担节能减排任务的企业，如钢铁、石油、电力等行业。

2．审计程序链条长。节能减排工作流程比较复杂。如节能减排资金方面，涉及资金的申请、分配、拨付和使用，从中央财政一直到省、市、县级财政和用款单位。

3．审计组织形式多样。随着人类活动对环境影响的深度和广度的加强，环境问题超越市县界、省界甚至国界，形成和发展为国际环境问题，如全球行气候变暖等。应对我国环境问题需要各省共同对环境治理和保护采取行动，因此各级审计机关要积极开展联合审计，主要有三种形式: ①加强国际合作。最高审计机关国际组织环境审计委员会的第一部正式文件即是《各国最高审计机关如何在国际环境协定的审计方面开展合作》，在该文件的指导下，一些国家的最高审计机关联合开展了对一些环境协定的审计。目前，我国在此方面与发达国家还有较大差距需要一边探索，一边发展；②横向联合审计。具体表现为省际合作审计，市县合作审计，加大了审计力度，突出了审计行政关系上的独立性。如太湖流域的污染防治审计，既涉及江苏、浙江两省，又涉及南京、无锡、嘉兴等多个城市。③纵向联合审计。如审计署近年来对电力、钢铁、水泥等重点行业开展节能减排专项审计调查，即审计署、省、市、县四级级审计机关同时对一个行业进行审计，由审计署统一组织安排，上下联动，全面审计，突出重点。

4．审计方法专业性强。节能减排环境审计除了常规审计方法，还有其特殊的程序和方法。价值计算方面主要有市场价值法、机会成本法、恢复防护费用法、影子工程法、调查评估法、人力资本法等；绩效分析方面主要有节能减排成本效益分析、节能减排费用效果分析、节能减排决策分析和风险分析等；在能源消费、环保统计、在线监测数据等方面要充分运用计算机审计技术。同时，要注重综合利用各种方法、手段，如对二氧化硫减排工程效果，需要运用物料衡算法等方法，从在线监测、集散控制系统、财务等采集数据进行计算分析。

5．审计依据多样。节能减排环境审计除了《审计法》、《环境保护法》《节约能源法》等审计主、客体应执行的标准外，更主要的是节能减排的各项软、硬性指标。如主要污染物总量减排指标统计办法、主要污染物总量减排监测办法、主要污染物总量减排考核办法等规定的审计应参照的指标，以及与节能减排目标有关的政策规定。

6．多种审计方式结合。节能减排环境审计不是一项孤立的审计，只有结合经济责任审计、财政审计、绩效审计等，才能全方位的揭示节能减排各方面情况。

二、节能减排环境审计的内容及重点

节能减排环境审计的主要形式为专项审计调查，目前，在审计署的统一规划下，主要开展了如下工作：2008年，审计署对41户中央企业2006至2007年节能减排情况进行了审计调查；2009年10月至2010年4月审计署驻地方特办对18个省开展了节能减排专项资金审计；2010年5月，审计署继续对18个省电力、钢铁、水泥等重点行业开展节能减排专项审计调查，同时，组织10个地方审计机关开展了重点行业节能减排审计调查。

节能减排环境审计按照“摸清基本情况、揭露发现问题、分析问题原因、促进政策落实、完善制度机制”的工作思路，以落实节能减排政策法规和使用节能减排专项资金情况为切入点，主要调查以下几方面内容：

（一）节能减排目标完成情况

依据各地节能减排综合性工作方案，调查各地贯彻落实国家节能减排政策情况，各项节能减排指标完成情况，包括：节能目标确定的单位GDP能耗下降情况、单位工业增加值用水量降低情况、工业固体废物综合利用率完成情况；减排目标确定的主要污染物（化学需氧量和二氧化硫）指标完成情况、城市污水处理率完成情况。重点关注单位GDP能耗和主要污染物（化学需氧量和二氧化硫）排放等约束性指标完成情况。

（二）节能减排财政资金情况

1．调查审计年度内财政预算安排的节能减排资金的总量、结构、用途、支出去向及绩效。

2．审计地方财政分配、拨付节能减排专项资金的情况。

3．审计地方用款单位管理、使用节能减排专项资金的情况。

（三）节能减排政策法规执行情况。

1．审计调查各级政府及其有关部门贯彻执行节能减排政策法规情况。如节能政策――脱硫电价和高耗能企业执行差别电价；减排政策――污水处理收费标准；产业结构调整政策――淘汰落后产能项目；循环经济政策――循环经济试点工程等

2．审计调查各级府及相关部门履责情况。主要包括节能减排工作机制及问责制、考核和监督机制及相关部门的各自职责等。

（四）节能减排重点项目建设情况。

 1．重点节能工程。重点检查“十大节能工程”项目以及开发、生产国家鼓励发展的节能产品、技术、设备项目等节能工程的实施情况及其成效。重点关注损失浪费问题。

2．重点减排工程。重点检查污染减排工作的统计、监测和考核三大体系等监管能力建设情况，是否存在环保基础能力不足、设施运行保障不到位等问题。重点关注损失浪费问题。

（五）重点行业、企业节能减排情况。

调查各级环保部门确定的电力、钢铁、水泥等行业的重点污染源监控企业，关注企业落实国家节能减排相关政策、采取的相应措施及取得的实际效果。

1．企业节能减排主要措施的落实情况。主要包括企业节能减排管理措施、企业节能减排工程措施、企业节能减排结构性调整措施等。

2．节能减排项目资金安排使用及其效果。

3．企业享受和执行国家节能减排相关政策及其效果。

（六）以前节能减排环境审计查证问题整改落实情况

三、节能减排环境审计在促进转变经济发展方式中的途径

（一）做好前期调研，明确目标，突出重点。节能减排环境审计量大面广，不可能面面俱到，确定重点时应满足下列条件：一是适应性原则。审计机关要立足当地的实际，评估当地经济社会的阶段性特征，评估地方党委政府的要求，评估人民群众的需求。如南京市自2006年开始先后7次下达集中关闭“小化工”的决定，关闭了162家生产工艺落后、污染严重的化工生产企业，今年更是重拳出击，责令173家“三高两低”企业停产，积极推进了产业升级和经济结构调整。因此，小化工是否彻底关闭、有无异地转移、人员如何安置、搬迁后土地污染如何治理等内容都值得重点关注。二是重要性原则。主要体现在管理薄弱，关系国计民生，涉及环境安全等地方。如危险废弃物处置等。

（二）各级联动，加强相关方面的培训。一方面节能减排环境审计在我国尚属起步阶段，对大多数基层审计人员来讲，是个全新的审计领域，需要在审计实践中摸索创新；另一方面节能减排环境审计涉及范围广，需要各级审计机关联动。为保证审计质量，提高审计效率，审计组长召集审计组成员进行集中培训，明确审计目标、范围、对象、内容、重点、工作分工和要求等，必要时可邀请环保、财政、经信委等相关单位的专家对审计组成员开展专题讲座，如解读节能减排政策、介绍本地节能减排工作、讲解节能减排技术等。进一步开阔审计人员的视野，拓宽审计人员的思路，为圆满完成节能减排环境审计打下坚实基础。

（三）借助“外脑”，外聘各领域专家作为顾问。节能减排环境审计涉及物理学、化学、环境经济学、环境法学、社会学、统计学、工程学等方向，因此环境审计的工作难度大，对审计人员的综合知识能力要求高。而现阶段审计人员知识结构的广度与深度均难以达到节能减排审计的要求。因此，在审计过程中，可以邀请环保、经信委、节能办等部门的同志共同参与审计，围绕审计目标，发挥他们的专业优势，开展现场取证、数据检测、比对分析等。同时，还可以聘请相关领域的专家作为顾问，必要时可以建立专家库。我处在2010年节能减排专项审计中，涉及污水处理厂的相关内容，就聘请了环科院院长为顾问，咨询有关污水处理厂的建设的技术要求、运转所需的能耗；污水排放、污泥产生、污泥处理中的要求和不达标的危害，全国污泥处理的最新方法等有关技术标准、专业知识等，极大的提高了审计工作的科学性、针对性和有效性，取得了良好效果。

(四) 注重实地考察，核实数据的真实性。节能减排环境审计的一个重要内容是节能减排指标完成情况，对报来的数据要客观分析，抽取其中的重点事项进行实地考察。如污染源在线监控系统，其有效运行可以印证总量减排核定数据。在审计过程中，抽取一两家企业实地观测脱硫前后尾气的脱硫量、脱氮量、SO2含量等数据，污水处理流程以及处理后的COD含量，判断系统使用、运行情况的有效性。

（五）积极探索、创新、综合利用各种方法。节能减排环境审计中，除了常规的审计方法外，还要因地制宜，结合各事项的因果关系、逻辑关系，创新方法。我处在对污水处理厂审计调查中，为了验证污水处理厂提供的日产污泥数量的真实性，调阅了该厂向供电局缴纳电费的资料，再根据污泥处理设备的功力计算出实际耗电量，扣除生活用电及正常损耗，进行比对后判断日产污泥数量的真实性。

（六）多种审计模式结合。节能减排环境审计虽然是新兴的审计模式，但是与传统的审计模式仍有不可分割的联系，重点有以下几种方式：

   1．与财政审计结合

财政是政府参与和干预经济活动的重要手段，因此财政审计也是国家审计永恒的主题和基本的职责，刘家义审计长也在2009年提出了“着力构建国家财政审计大格局”的要求。在节能减排环境审计中，节能减排财政资金投入与支出的总体情况及分配、管理、使用情况是整个审计的主线。近几年来，各级财政支持节能减排的专项资金逐步增多，资金规模不断扩大，对加快淘汰落后产能、鼓励技术创新、促进节能减排目标完成、推动经济发展方式转变等都起到了积极作用。因此，在节能减排环境审计中，要结合专项财政审计，关注资金管理的科学性、投入方式的多样性、资金使用的效益性等方面，从而更好的提高节能减排专项资金分配、使用的科学性和有效性。
    2．与经济责任审计结合

随着我国对环境问题的日益重视，节能减排目标已纳入干部考核体系。结合经济责任审计，重点关注节能减排目标完成情况，对节能减排项目的建设和管理情况及资金的使用管理情况等，评价领导干部在管理和决策的经济效益、社会效益和环境效益等方面的情况，从而促进领导干部推动地区或部门科学发展，积极转变经济发展方式。

3.与企业审计结合

从总体上看，我国的产业还处于国际产业链的低端，三大产业发展不协调、农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展滞后、部分行业产能过剩。结合企业审计，围绕国家关于加快产业结构优化升级、提升持续发展水平、增强企业这个市场主体动力与活力的政策措施开展工作。重点关注企业贯彻落实国家加快产业结构优化升级如十大产业调整和振兴规划、节能减排等一系列宏观经济政策情况，从而促进企业淘汰落后产能、加强创新，提高竞争力。

4.与金融审计结合

金融部门是国民经济的综合部门，与生产、分配、交换和消费都有密切关系，多数项目都需要金融部门信贷资金的支持。早在2007年，国家环保局、中国人民银行以及银监会就联合发布《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，在业内被称为“绿色信贷”的开端。此后几年，中国人民银行和银监会又屡次颁发指导文件，将节能减排行业的信贷表现作为银行机构评级的重要内容。结合金融审计，关注银行贷款的投向及用途，关注“绿色信贷”政策执行情况，揭露其违背国家环保和产业政策，支持“两高”（高耗能、高排放）和产能过剩行业，造成资源浪费和环境污染等问题，引导资金进入“节能环保”产业。

5.与绩效审计结合

绩效审计不仅是国际审计发展的潮流，也是我国审计发展的方向。审计署审计长刘家义今年在“世界审计组织第六届效益审计研讨会”上表示，到2012年我国所有的审计项目都将开展绩效审计。在节能减排环境审计中，将绩效审计的理念贯穿于整个审计过程，构建相关指标评价体系，对节能减排项目的经济效益、社会效益和生态效益进行全面的调查和分析，查找影响效益的原因，分析能源耗费与各项指标的关系，查看是否由于决策失误、管理不善、生产工艺、技术等原因造成能源耗费过高、污染排放超标等问题，并提出合理建议，促使企业转变高投入、高消耗、高污染、低效率的粗放发展方式，向低耗能、少污染的集约方式转变，切实发挥审计对于建设资源节约型和环境友好型社会的促进作用。

（六）加强审计成果转化，跟踪解决审计中发现的问题，促进相关政策、制度的完善。

节能减排环境审计中，将揭露问题、促进整改、助推节能减排目标任务完成作为审计调查的出发点和落脚点，以审计信息为载体，坚持边审计，边揭露，边整改。尤其是审计信息得到政府领导的批示后，更能引起相关地区和部门的重视，从而积极采取措施整改审计中发现的问题。我处去年在节能减排审计中，揭露出的关于铬渣处置问题，得到了市政府的批示，同时我处跟踪处理情况，督促有关部门加快处置进度，强化现场安全监管，并对现场土壤进行技术评估和生态修复，解决了多年未能解决的问题；针对揭露的城镇污水处理厂对污水处理过程中产生的污泥处置不当，存在二次污染隐患等问题，江苏省环保厅出台了关于进一步加强污水处理厂污泥监管工作的通知，对污泥处置、利用和转移等环节提出了明确的监管要求。（摘自南京审计网）