李贞祥（审计署长沙办）
加强对国家投资建设项目的控制管理，能有效减少国家投资由于决策失误、管理不善等因素造成的资金使用效益低下和损失浪费、贪污腐败等问题。审计工作不仅要查错纠弊，还要在财务收支审计基础上，密切关注资金的使用效益，通过对资金管理和使用效益的分析和评价，提出加强和改进管理的建议，以保证国家投资建设项目的经济性、效率性、效果性，减少盲目投资和重复建设，促进提高工程建设质量，促进国家资源的优化配置。
近些年来，国家投资建设项目实施了多项改革措施，如：拨改贷、项目审计、后评价、项目法人责任制、稽查制度、工程总承包、监理制度、代建制等，取得了明显效果，但并未从根本上打破原来“投资、建设、监管、使用”四位一体的建设组织实施模式，项目管理中实际上还是政府业主决定一切。
一般情况下，国家投资可以分为项目决策和项目实施两个阶段。在项目的决策阶段。又可以分为项目建议书的编制、项目的可行性研究、项目的决策等三个环节。项目实施阶段可以分为项目的设计、招投标及合同的签订、施工、竣工交付使用等四个环节。加强国家投资建设项目的控制管理，须从项目实施前决策、实施中建设、竣工后结算三方面强化监督监督，变决算审计为主的造价审计为全过程跟踪审计，并突出重点地审计，扩大对国家投资项目的预算审计范围。审计工作要关口前移，提前介入，采取预算审计和决算审计结合，事前．事中和事后审计齐头并进的方式，扩大预算审计成果。
一、实施前的控制管理
一是要从立法的角度硬化投资审计监督。《审计法》明确规定审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算进行审计监督。但具体的操作中，涉及到总价承包合同中标底的审查，与《经济合同法》的规定发生冲突。因此建议地方政府制定相应规章，对国家重点投资项目建设合同实行必审制度。二是要深化立项的调查研究，加强立项阶段的审计监督，深入分析和揭示盲目建设、重复建设和人民群众反映强烈的形象工程，控制投资风险。
二、实施中的控制管理
1.加强项目可行性论证
对设计方案进行比选与优化。设计对工程投资影响很大，要求设计人员多深入现场，熟悉现场情况，认真地考虑设计方案，做好经济评价分析，做到经济、合理、安全、可靠，又要高于施工、便于施工。施工图设计也要达到设计深度要求，对路基处理、土石方比例、排水出口等要详尽明确，避免工程造价增加。
2.明确权责，严格执行建设程序
一是要规范国家投资建设项目建设程序，对建设单位、投资单位、使用单位、管理单位进行明确的职责划分。具体为：建设单位或投资单位主要履行资金筹措、项目委托及监管等业主的职责；政府投资工程管理公司代表业主负责项目全过程的管理，实行“交钥匙工程”；建设行政主管部门负责对政府投资工程依法进行监督；使用单位负责参与项目的设计审定和工程的竣工验收。
二是在项目管理中认真贯彻执行基本建设程序，履行各项报批手续，加强国家对投资项目的监管，切实落实项目法人责任制、招投标制、工程监理制。
3.加强设计阶段的审计监督
（1）加强对工程造价的审计监督
设计阶段是控制工程成本的基础，设计成本对工程造价的影响一般可达到75%左右，设计质量的好坏直接影响到建设工程的总造价和建设周期的长短。科学地合理优化工程设计，可降低工程造价15%左右。因此，加强设计阶段的审计监督，推行设计招标，择优选择设计单位，健全设计经济责任制，必须在合同中载明“因设计原因造成低价中标，高价结算的，设计单位应该承担工程价款的增加额”。要杜绝边勘探、边设计、边施工、边修改的现象，严格审计设计过程中的不规范行为。对造价管理机构负责的工程项目，出现投资突破批复概算或有高估冒算现象发生，必须追究当事人的责任，甚至可建立专业责任赔偿制度。
（2）选择合格的中介机构参与造价审计
合格的工程造价咨询机构其具有专业知识、专业技术和丰富的审核经验，那么最后审定的造价就有了质量的保证，这样，审计机关便可以充分参考其成果。把无资质、信用等级差、有劣迹记录的工程造价审核中介机构拒之于政府投资项目审核的门外。
4.加强对招投标阶段的审计监督
国家对投资建设项目，应当执行招标成本控制价，并严格执行国家、省、市的定额和材料信息价格或当初市场价格。目前国家投资建设项目的管理者普遍存在以重点项目为由，在设计造型、材料选用等方面追求高标准、高档次，缺乏投资控制理念，造成投资失控。对此，审计中要深入分析，查清工程量清单编制是否准确合理，工程量编制是否存在漏洞，查处在编制标底价和预算控制时是否执行清单计价规范和国家发布的信息价（或市场价）。
5.加强施工阶段的审计监督
国家投资建设项目的管理者，习惯于行政管理，遇到问题总是以会议纪要来解决，随意性很大。在这种情况下，施工合同普遍不被重视，大多流于形式。签订合同时，对条款是否完整、表述是否正确、责任是否明确，权利义务是否对等、履行是否有保障等重要内容缺乏必要研究；个别施工合同还不按中标结果签订，甚至没有约定工程造价。加强施工阶段的审计监督，可从以下方面着手：
（1）派出工程审计人员参与施工重要环节
对重大变更进行全程跟踪。工程项目审计中，要按大类分成财务审计分组与工程审计分组。在工程施工过程中，具有工程预算审计资质的人员要全程参与基础等隐蔽工程的验收，对所有工程变更，要现场全程参与，并制作“工程量核对表”．一方面记录了审计人员的工作过程，提高了审计质量控制水平，另一方面消除了个别施工单位在全部工程量核对完毕后，发现投资审减额较大。采用拖延或抵赖的态度，不在结算定案表上签字的不利影响。
（2）开展项目施工专项调查和突击审查
审计机关不仅要严格审查工程造价，还要加强建设管理程序合规性、合法性的审计和审计调查，了解和掌握建设单位落实项目法人责任制、资本金制、工程招投标制、工程监理制和合同管理制方面的情况，分析建设项目管理中存在的普遍性、倾向性问题，促进基本建设项目管理不断完善。
对施工现场进行不定期的突击审查，进行实时监控，遏制偷工减料的现象。而且可以给施工单位一个威慑的作用，使其不敢轻易变更材料，这样就将工程隐患消灭在萌芽状态，防止其变更项目建设，保证施工按施工图纸进行。
6.强化工程竣工决算审计
一些施工单位往往以低价中标，高价结算来达到不正当竞争的目的，想方设法增加工作内容或变更操作规程，人为加大施工难度，更换材料，修改施工组织设计，签证隐蔽记录以达到高价结算的目的。对此，我们应有选择推行全程跟踪，摄像的方式取证并记录在案，严格设计监督。审计机关要加强对合同执行情况的审计，重点检查工程量的实际完成情况，有无擅自扩大工程项目范围、提高标准、重复施工、增大工程投资的行为；检查材料结算价与合同价、信息价是否一致，有无擅自议定提高材料价的行为；检查施工日志、监理日志，核实其施工作业方法是否改变。要把好工程造价审核关，有效控制建设项目工程成本。（摘自审计署网）
