审计署审计科研所  崔振龙  刘西友

 

人类社会由工业文明迈向生态文明之际，政府在环境问题上的角色地位和环境责任的内容正在发生变化。环境责任关系到社会公众的环境利益，环境治理是治国理政的重要方面。明确政府环境责任，是加强政府环境管理职能的前提。在国际法方面，《人类环境宣言》，《内罗毕宣言》等环境法律文件，都把各国政府的环境责任作为重要内容之一；在国内法方面，美国的《国家环境政策法》、日本的《环境基本法》等，也都强调政府环境责任的明确和落实。因此，应该大力探索开展环境责任审计。

一、政府环境责任的内涵和意义

（一）政府环境责任。

政府环境责任的内涵至少应涉及两个方面：一是政府环境的职责和职权，二是政府违反有关环境法律依法应承担的否定性责任。概况来说，政府环境责任是以公众环境利益为指向，主要指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力，以及因违反上述义务和权力相关的法律规定而应承担的否定性后果。

（二）政府环境责任的分类。

政府环境责任可以分为第一性环境责任和第二性环境责任两类，前者与政府的环境职责和环境职权相关，后者与否定性后果有关。其中，与环境职权相比，环境职责是环境责任在逻辑上展开的前提。要做到环境治理与环境公共服务的契合，必须在环境职责本位的基础上健全政府环境责任。这是因为，职责本位更强调权力所蕴含的协商、合作等政府公共服务的能力，行政权力的自律要求与服务型行政模式的渐趋结合，在客观上要求职责作为权力形式演进的结果。

政府环境责任还可以分为角色责任、法定职责和法律责任三类。角色责任作为一种应然状态，属于道德范畴；法定职责是由法律明确规定的、政府应当承担的法定义务；法律责任是因政府违反上述义务和职责的法律规定而承担的法律后果。

（三）政府承担环境责任的依据。

对于政府为什么要承担环境责任，可以从不同维度进行阐释。比如，公民环境权观点认为，人人有在尊严和幸福的优良环境里享受自由、平等和适当生活的基本权利，政府有责任保障这一基本公民权利的实现。又如，在一国主权范围内，政府作为自然资源主权和环境事务主权的行使者，有责任管理资源环境事务和承担相应责任。还有观点认为，政府作为公共物品的管理者和公共服务的提供者，有提供良好环境这种公共物品、服务和福利的责任。

事实上，从环境公共利益出发，可以较好解释政府需要承担环境责任的理由。环境公共利益是指社会成员对环境所具有的共同的、基本的利益要求。环境是人类生存和发展的基础，环境权是人类生存所必须具有的权利。环境公共利益主要依赖以政府为代表的公共选择机制来实现。因此，为了实现公众的环境公共利益，政府对环境事务既享有权力，又承担责任。

（四）政府承担环境责任的意义。

政府环境责任是实现环境正义的重要载体。在当前和今后一个时期，环境形势依然会相当严峻，突出体现为“生存环境权益”和“生产环境权益”以及“发展环境权益”之间的利益冲突。如果环境资源的占有和使用不公平，就可能体现在社会利益分配的最终结果上，且终将会以不同的社会冲突方式体现出来。政府承担环境责任的到位与否，直接影响公众的健康权益，也将影响经济发展和环境保护，乃至会影响到社会稳定。因此，必须从社会公平正义的高度来认识政府环境责任。

政府环境责任是责任政府建设的重要内容。从服务公众的环境公共利益出发，为公众提供优质的公共环境和环境产品，是责任政府的一个重要职能。在环境治理中，责任政府要把以人为本的价值取向，融入到政府环境善治的建设进程中。只有这样，才能促进经济社会的可持续发展，并在实现绿色善治的同时，成为负责任的政府。

政府承担环境责任是树立政府公信力的必然要求。公信力是构建和谐社会的重要组成部分，是政府行使公共权力的社会效果反馈和政府责任的外在表现。政府在环境公共利益领域追求环境善治和环境正义，并力求有所作为，完全符合以善治和正义为代表的公信力要求。在环境风险日益凸显的情况下，认识政府环境责任的内涵和价值，强化政府环境责任观念，有利于推动政府环境责任的落实，进而最终体现为政府公信力的提升。

二、政府环境责任审计的目标和内容

政府环境责任不完善将诱发政府行为的错位、越位和缺位，使政府环境公共政策的制定偏离法治化轨道，环境行政权力偏离公共利益，进而妨碍社会整体环境利益的供给，影响环境法治进程的整体推进。政府在环境保护中不作为、干预执法以及环境决策失误等，都可归结为政府环境责任的缺失。其表现形式，一是重视经济责任，忽视环境责任。政府考核体系中，GDP发展等经济指标的比重一直很高。因此，本来就具有强烈地方利益意识的地方政府，往往会优先考虑地方经济的发展。当环境立法和环境执法与经济发展相抵触时，很可能把经济发展排在环境保护之前。二是政府行政首长的环境责任制不完善。从立法层面看，环境立法明确规定了环境保护行政主管部门的环境责任，但对省长、市长、县长等政府行政首长的环境责任，则缺乏具体规定。从审计监督实践看，对党政领导干部经济责任的审计监督，已经渐趋科学和成熟，但对党政领导干部的环境责任审计，目前仅处于酝酿阶段。三是政府环境权力与环境义务不对等。环境立法突出了政府在环境管理上的权力，但缺少环境指导、环境公共产品提供等义务性服务责任方面的明确规定。作为基本法的《环境保护法》，虽然规定了各级政府在制定环境质量标准、污染物排放标准、协调跨区污染治理等方面的权力，并明确了企事业单位在环境保护方面的义务和法律责任，但在政府责任方面，仅设定了公务人员渎职行为的行政处分和刑事处罚责任，并没有设置政府在环境保护方面的积极和消极责任。四是强调第一性环境责任，忽视第二性环境责任。政府环境责任是上述两类责任的统一，片面强调政府的环境职责，忽视政府职能部门及其工作人员在没有履行或错误履行职责后所应承担的法律责任，不但可能助长政府权力行使的恣意性，而且有造成政府在环境保护方面不作为甚至干预执法的可能性。

政府环境责任审计应当以经济决策和经济活动为载体，依据一定的标准，对各级党委政府和环境管理有关部门政府环境行为的真实合法性和绩效情况进行审计，对其在经济活动中履行环境责任情况进行评价和鉴定，并提出进一步改进政府环境行为的建议，必要时提出对领导干部个人进行责任追究意见。

政府环境责任审计的目标，应重点关注环境正义的实现情况。审计机关的审计目标，可以定位于实现环境正义，维护人民群众的环境公共利益，促进经济社会和谐可持续发展，在建设资源节约型及环境友好型社会等方面发挥建设性作用。

首先，关注环境公共政策和相关规划的制定程序和实施效果。分析政府在制定国民经济和社会发展中长期规划时，是否考虑了可持续发展原则和生态环境因素，评价经济政策、产业政策和国际合作政策等在内的环境保护政策体系的健全情况，评估政府环境政策对企业经济活动的引导作用；及时发现和反馈环境公共政策执行中的问题，为政府相关决策部门提供系统的、前瞻性的、战略性的意见建议；检查、监督和评价环境公共政策制定的及时性，评判政策目标的价值取向是否体现了环境正义，是否维护了公众的环境公共利益，决策过程是否有充分可靠性的信息支撑，决策程序的合法性、科学性。

其次，关注环境管理体系的科学性。审查环境管理制度改革的推进情况，重点关注环境资源在各个利益主体之间的配置是否有效公平，是否对环境资源进行了有效管理，环境资源是实现了资产增值，揭示低价利用环境资源的现象；评价保护相关财政转移支付机制的科学性，关注向低碳经济和循环经济的转型情况。

再次，关注环境保护责任人的职责履行情况。审查政府环境目标责任机制、政府环境信息公开机制、政府支持公众参与机制等是否健全，关注环境责任指标是否纳入了政府行政领导政绩的考评，分析中央政府与地方政府环境责任的角色定位是否明确，重点关注政府应向上级政府所负责的具体环保目标和责任内容的量化情况，尤其关注政府环境责任的追究情况，分析信息公开、环境公民诉讼等制度建设情况，确保政府各项环境责任的操作性和实效性。

最后，关注重大环境活动的开展情况。动态跟踪各种经济活动对生态环境的影响，评价高耗能、高排放和产能过剩行业的准入门槛，分析生产、流通、消费各环节循环经济的推动情况；评价节能减排、重点河流湖泊环境改善和农村环境连片整治等重大环境项目的立项科学性，从项目资金的筹集、使用等环节审查资金使用的效率和效果，关注重大环境项目设立时提出的项目可行性报告中的绩效目标的实现情况，重视重大环境项目资金使用的政策效果。

三、政府环境责任审计切入点的现实选择

通过明晰政府环境责任的内涵和依据，分析环境责任缺失的表现，可以看出，完善政府环境责任是一个系统工程。

当前，开展政府环境责任审计重点应评价、鉴定、追究有关领导干部的环境责任，监督并促进领导干部积极主动地履行环境责任，这是贯彻和落实科学发展观的题中应有之义。环境责任审计监督，不仅是一个审计理念上的创新，更是十分紧迫的现实课题和任务。

（一）在经济责任审计中更加强调领导干部的环境责任。

环境责任和经济责任密不可分，在调整经济结构和转变经济发展方式过程中，领导干部经济责任涉及的重点领域，往往与政府环境责任高度相关。如培育节能环保、新能源等战略性新兴产业，推行清洁生产和发展循环经济等，都是经济责任和环境责任两者的共同指向。在中共中央 办公厅 、国务院 办公厅 印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中明确指出，应当关注与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况。可见，政府环境责任是领导干部经济责任审计的重要内容。只有在经济责任审计中更加强调政府环境责任，才能对被审计领导干部履行经济责任情况作出全面客观的评价，才能改变政府环境责任无人问责、环保政绩考核无从落实的局面，才能把经济发展与节约能源资源、保护环境和生态建设结合起来。

（二）开展政府环境责任专项审计活动。

审计机关要以科学发展观为指导，以相关环境政策法规为依据，按照“促进政府环境责任落实、维护公众环境公共利益”的思路，以中央和各级地方政府财政安排的环境保护专项资金为主线，以重点环境保护项目实施单位和企业为抓手，客观评价政府环境保护工作取得的成效，反映环境保护资金在筹集、分配、管理和使用过程中存在的问题，从体制、机制方面分析产生问题的原因，提出完善环境保护政策、加强资金和项目管理的建议，督促政府严格执行环境保护相关政策，认真履行政府环境责任，保证环境正义的实现，发挥审计在保障国家经济社会健康运行、推动完善国家治理中的“免疫系统”功能。

（三）结合其他审计方式促进政府环境责任落实。

环境责任审计应以经济责任审计为主，从财政财务收支审计入手，以责任履行和责任追究为重点，坚持把绩效审计与其他专业审计结合起来。在节能减排专项资金审计、重点河流湖泊环境改善项目绩效情况审计以及土地资源专项资金审计调查、农村环境连片整治项目专项调查等审计实践中，应把监督检查国家关于资源环境保护政策措施的贯彻落实情况作为重要内容，加强对现行环境保护法规法律执行情况的监督检查，认真查找相关政策、制度和管理中的问题和漏洞，从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施，在维护环境公共利益方面发挥积极的促进作用。

此外，积极创新信息化环境下政府环境责任审计的组织方式、审计思路，应适当拓展审计领域，探索多专业融合、多视角分析、多方式结合的方法，将审计信息化技术运用到政府环境责任审计工作的各个环节。（来源审计署网）