虞菲（审计署南京办）

 

《中华人民共和国行政强制法》历经12年、5次审议后，于 2011年 6月 30日 由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议表决通过，自 2012年 1月 1日起 正式施行。这部法律是我国继《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》之后，又一部强力规范行政权力运行的基本行政法，对我国推进依法行政、建设法治政府、维护保护公众合法权益具有重要、深远的意义。审计机关作为国家治理体系中行使审计监督职能的行政机关，既要在《行政强制法》的规范框架下行使相应的行政强制权利，也担负着检查、监督其他行政部门依法行政的职责，审计人员必须更加深入地学习、贯彻和运用《行政强制法》，实践依法审计。
　　一、《行政强制法》的立法目的和主要内容
　　《行政强制法》主要是规范行政强制的设定和实施。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为；行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为，是使用强制措施实现行政法义务的国家执行制度。
　　《行政强制法》围绕行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序、行政决定强制执行程序、法律责任等方面作出系统规定，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，打击行政违法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
　　二、《行政强制法》对审计机关行政强制行为的规范
　　1．实施行政强制的基本原则。
　　《行政强制法》规定了行政强制的五大基本原则，包括法定原则，指按照法定的权限、范围、条件和程序设定和实施行政强制；适当原则，指行政强制的设定和实施应当符合合理性原则，采取伤害最小的措施；说服教育和强制相结合的原则，指将强制与教育相结合，以教育违法者和其他公民自觉守法、维护良好的社会秩序为最终目的；不得滥用的原则，指不得利用行政强制权为单位或个人谋取利益；权利救济的原则，指公民、法人或其他组织对行政机关实施的行政强制，有权进行陈述与申辩、申请行政复议或提起行政诉讼以及申请司法赔偿。
　　上述行政强制的基本原则也是审计机关实施行政强制时必须遵循的准则，在《审计法》及相关审计法规中均有体现。
　　2．审计机关的行政强制措施权限。
　　《行政强制法》规定行政强制措施包括限制公民人身自由；查封场所、设施或者财务；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施等五类，并且规定行政强制措施由法律设定。根据《审计法》及《审计法实施条例》，审计机关可以实施其中的封存权和冻结权两项行政强制措施，上述审计法规还对两种行政强制措施的实施前提条件和实施程序作出了明确规定。
　　审计机关进行审计时发现被审计单位有转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产的行为，有权予以制止，并在必要时可以实施封存相关资料和资产，并申请冻结在金融机构的存款。审计机关实施强制措施时必须遵循相应的程序：封存被审计单位有关资料和违反国家规定取得的资产，须经县级以上人民政府审计机关负责人批准，持县级以上人民政府审计机关负责人签发的封存通知书，封存期限为7日以内，经批准后的延长期限不得超过7日，审计机关应在依法收集与审计事项相关的证明材料或者采取其他措施后解除封存；审计机关需要冻结被审计单位在金融机构的有关存款时，必须向人民法院提出申请，由法院实施，不能自行实施冻结。
　　3．审计机关行政强制执行的权限。
　　《行政强制法》规定的行政强制执行方式包括加处罚款或滞纳金，划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财务，排出妨碍、恢复原状，代履行和其他强制执行方式五种，根据《行政处罚法》，审计机关对到期不缴纳罚款的单位或个人可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款，但法律并未赋予审计机关其他行政强制执行权利，审计机关对被审计单位或个人仍不缴纳罚款和滞纳金或被审计单位不履行审计决定其他内容的行为并没有直接强制执行的权利，针对这种情况，《行政强制法》第十三条规定：法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行，《审计法实施条例》第五十四条也规定：被审计单位不执行审计决定时，审计机关应当责令限期执行，逾期仍不执行的，审计机关可以申请人民法院强制执行。
　　《行政强制法》第五十三条行政机关对申请人民法院强制执行的程序进行了详细规定，照此规定，被审计单位在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行审计决定的，审计机关自法定期限届满之日起三个月内可以申请人民法院强制执行，申请强制执行前，审计机关应以催告书的形式再次要求其执行审计决定，催告书送达十日后被审计单位仍未履行义务的，审计机关可以向法院申请强制执行。
　　三、审计机关实施行政强制应注意的问题
　　1．按照法定的权限实施行政强制。
　　《行政强制法》明确规定了行政强制措施的种类、行政强制执行的方式及相应的设定条件，对审计机关来说可以采取的行政强制措施只有封存相关资产和冻结存款，必须申请法院才能强制执行审计决定，审计机关应注意在审计过程中不得采取限制被审计调查人员人身自由、扣押被审计单位或人员财物等其他行政强制措施，不能自行实施冻结存款等。
　　2．履行规定的行政强制程序。
　　审计机关必须按照法定的程序实施行政强制。所谓法定的程序包括《审计法》、《审计法实施条例》规定的特定程序，如封存相关资料和资产时必须经县级以上人民政府审计机关负责人批准并持其签发的封存通知书，也包括《行政强制法》第三章、第四章规定的一般程序性要求，如实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准，由两名以上行政执法人员实施、出示执法身份证件，通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录并由当事人和行政执法人员签名或者盖章等。审计机关应当严格遵守这些程序要求，可以根据专业特点制定明细条款，并保留执法中的过程性文件和资料。
　　3．恰当地行使行政强制权，警惕违法后果。
　　一方面审计机关应根据实际情况全面考虑，遵循合理、适当原则，慎重地选择行政强制方式和执法时机，比如封存、冻结的财物价值应当适当，不得封存与违法行为无关的财产，不得封存个人及所抚养家属的生活必需品；另一方面，根据《行政强制法》，审计机关要严防滥用行政强制权，警惕可能承担的违法责任。比如审计机关实施行政强制措施过程中应妥善保管查封财物，未能妥善保管造成损毁、损失的，需要承担赔偿等责任；出现法定的中止、终结行政强制执行情形时，审计机关未能关注并及时中止、终结行政强制执行，需要承担相应的违法责任；审计机关利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的，应承担相应的违法责任。（来源审计署网）