周雨晨（江苏省苏州市审计局）

　　

    固定资产投资审计（以下简称“固投审计”）是国家审计工作的重要部分，专业性、技术性、复杂性要高于一般审计。改革开放以来，国民经济高速发展，城镇化建设加速，基础设施投入膨胀，固投审计任务剧增。随着政府投入规模持续加大，财政评审管理模式深入，绩效审计理念的深化，固投审计的定位和管理面临新的挑战。固投审计从审计机关直接审计发展到组织社会中介机构力量参与协审，从工程决算审计发展到跟踪审计，从事后审计向事前审计延伸，从工程财务决算审计向绩效审计探索，固投审计内涵外延不断扩大。在政府固定资产投资规模日益扩张、社会期望值趋高、审计工作量质并驾齐驱、审计力量有限、财政加强管理的背景下，固投审计在实现量的突破的基础上 ,应关注建设领域管理机制体制绩效问题，提高监督层次,实现质的飞跃。本文将通过审计环境及现状的

剖析，对新形势下固投审计工作的定位和管理略作探讨。                                                                                              

 

审计环境与变化

　　

　　一、政府固定资产投资规模的变化

根据中科院《社会蓝皮书》，城镇化每年以1%的速度推进，2010年已达到48%，每增加1个百分比城镇人口要增加1000万；同时研究表明人均GDP每增加1%，对基础设施的投入相应也要增加1%，改革开放以来我国GDP增长一直保持在10%左右，再加上城市基础设施长期以来投资的严重不足，由此其投入的增长态势可见一斑。下面列举一地级市GDP、全社会固定资产投入、地方一般预算收入、政府重点基础设施工程投入增幅一组数据。

 

 

    从列表数据可看出城市经济发展的速度和在城市化建设进程中政府对基础设施投入的力度，基础设施投入增长速度远大于GDP和全社会固定资产投入的增长速度，从政府重点基础设施工程投入看，几年间审计工作量仅量上增长了7.7倍。

　　二、政府和社会对审计要求的变化

　　公共管理改革以市场为导向来提高政府绩效是众望所归。政府角色被重新定位，从“管制型政府”向以提高行政效率为目标的“服务型政府”转变。同时民主法制建设的推进，更把政府置于公民的监督与制约之下。面对新形势新任务，政府紧紧围绕勤政、为民、务实、清廉、法治、高效、责任和服务型政府的要求，全力打造人民满意政府，构建决策、执行、监督既相互协调又相互制约的行政机制，转变职能，依法行政，维护社会公正。审计作为政府组成之一，组织内在的监督机制，更应围绕政府工作的目标高效发挥好监督服务作用。温家宝总理明确提出，“做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”这体现了党中央、国务院对审计的要求，也反映了广大人民群众对审计的期望。刘家义审计长提出了国家审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”理论，这对审计工作目标给予了新的定位，审计不但要具有揭示性，还要具有预防性和抵御性，对审计监督行为的质量、服务作用的水平提出了更高的要求，

    三、财政管理模式的变化

　　财政部门对政府投资项目一直履行着管理职能，但以前管理主要停留在资金筹集拨付和审批工作，现大大提高了管理的深度，从项目投资的预测、决策开始到项目建成考核评价全过程跟踪管理。参与项目可行性研究和概、预算的审查，筹集资金，建设过程监控，参与因设计变更、施工实际情况变化等引起的造价变更的审核签证工作，控制进度付款，工程竣工后审查施工单位递交的工程竣工结算，审核项目造价。管理形式也在不断创新，大型项目直接派驻资金组长驻跟踪控制，有的项目财务核算委派第三方进行核算。财政对政府投资项目的监控力度不断加大，组织机构、专业人员队伍不断壮大。

 

审计现状与困惑

　　

　　一、审计模式多样

　　固投审计工作各级政府高度重视，其节约财政资金和提高资金使用效益成效十分显著。同时固定资产投资活动的复杂性，使得建设领域成为滋生腐败的温床，审计一定程度上遏制了建设领域的腐败现象，地方政府投入的建设项目审计覆盖面达到100%。从实施对象看，有的是财政与审计分工完成，有的是全部由审计实施，有的是在财政评审的基础上审计复审。从审计形式看,一部分为工程财务决算审计，一部分为跟踪审计。从审计力量配置看，设立了独立的固投审计中心的地区力量相对较强，审计以机关人员为主，有的地区则是大量依靠聘请中介机构人员参与审计，有的地区还采取人事代理的形式组织审计力量。审计的数量、方法、内容上各地审计部门根据各自的审计环境、政府要求、人力资源，切实履行好固投审计职责，审计的切入点基本徘徊在查错纠弊、建设过程监控层面。

　　二、财审定位分歧

　　由于审计与财政对双方固投审计和财政投资评审职能认识达不成统一，导致出现职能交叉问题，审计机关的监督权力受到很大限制，对审计工作带来很多负面的影响。财政部门认为财政内部的评审机构是根据《预算法》等相关规定，对财政投资项目工程概算、预算、结算、决算进行评审，合理确定建设项目的投资额，评审工作贯穿政府投资监管的事前、事中和事后的全过程，而审计有权对国家建设项目预算执行情况和决算进行审计，从审计工作的定性上，它属于事后监督；审计部门认为根据《审计法》概算后的建设程序内容都属于审计监督范围，并鉴于工程审计周期长、涉及人员多的特点，为提高可操作性和效率，维护勤政清廉政府形象，工程审计不适合再监督，财政根据职能要求应侧重于前期和过程监督，审计适当参与过程跟踪和进行决算审计。

　　三、审计人才短缺

　　固投审计涉及的审计事项复杂、专业性强，既要有工程技术，又要具备合同法等法律方面的知识和经验。随着绩效审计的推进，固投审计也需不断探索绩效审计，而且固定资产投资领域的绩效审计大有可为，这就需要有一批工程专业强、宏观意识强，又有财务经济经验的复合型人才，高要求下固投审计人才短缺的矛盾更加突出。另外下列因素更使固投审计人才资源捉襟见肘，一是现有工程审计人员长期从事工程决算审计，观念技术上要转型加强宏观意识和提高综合能力难度较大；二是目前市场上具有一定水平的工程造价师比较紧缺，收入水平也很高，公务员编制的收入水平难以吸引；三是审计机关人员紧缺又受公务员编制的限制，无法更多地引进人员；四是人力资源的缺乏人才培养和储备工作跟不上；五是固投审计工作量较一般处室工作量大，待遇又没有区别，一定程度上影响积极性调动。

 

审计定位与管理

 

　　固定资产投资审计面临转型升级的要求，我们应在刘家义审计长“免疫系统”理论框架下，更新理念深入研究，切实从地方实际出发，探索与地方经济和政府管理相符的审计模式，不断拓展固投审计的视角，提高审计的宏观性，实现审计效益最大化。　　

　　固定资产投资审计面临转型升级的要求，我们应在刘家义审计长“免疫系统”理论框架下，更新理念深入研究，切实从地方实际出发，探索与地方经济和政府管理相符的审计模式，不断拓展固投审计的视角，提高审计的宏观性，实现审计效益最大化。

    一、创新方法，提升固投审计监督层次

　　建设项目投资大、环节多、周期长，建设过程决策、规划、设计、勘探、招标、施工、监理、验收无论哪个环节有所失控都会造成投资损失，涉及的利益体较多，导致关系更加复杂化。因此各地对固定资产投资领域的监管都非常给力，包括发改委、规划、住建、土地、财政、监察、审计，其中特别审计与财政存在较多职能交叉，审计应正确处理与相关部门的关系,也可通过完善法律体系,进一步明确绩效审计等监督范围,清晰界定与其他职能部门的关系。同时发挥自身优势，整合资源，因地制宜，不断探索审计方法。

　　一要立足职能，凝聚监督合力。固投审计工作量与机关审计人员力量矛盾比较突出的情况下，应善于运用相关职能部门的资源来强化审计，特别是与财政的职能交叉问题，要变不利为有利，通过寻找新的利益平衡点突破审计模式，借助财政评审的力量，形成合力进一步提高审计着力点,

　　二要突出重点，加强对权力的制约和监督。国家审计应站在更高的立足点，以重点权力环节为切入点，以预防抵御为立足点，以促进管理为落脚点，加强项目决策、招投标、变更、采购、预算安排、资金拨付、以及评审等环节公权力运行的监督，促进政府投资领域的公开、公平、透明，使公权力正确有效行使，提高投资效率，防范投资风险，促进廉政建设。特别要加强对中介机构评审或审计的再监督，它是最终确定造价的关键环节，对中介机构的责任追究法律尚不健全，权力风险很大，这一环节不能忽视。

　　三要拓展绩效审计，提高审计深度广度。工程决算审计与经济利益直接挂钩，其已具绩效审计的雏形。但针对工程项目资金大、流程长、工艺复杂、环节多的特性，挖潜节支的潜力较大，控制风险的责任重大，仅停留在决算审计是远远满足不了形势的需求。我们应在原有的基础上拓展审计外延和内涵，要对投融资管理、项目决策、建设管理、运营使用这些环节的经济性、效益性进行评价。现阶段在投资评价标准尚未完善时，可以制度审计、管理审计为主，在真实性、合法性、经济性审计基础上逐步转向效率性、效果性，如果片面地追求高要求的绩效审计，会阻碍地方绩效审计的开展，要循序渐进，稳步推进。

　　二、控制质量，提升固投审计内部管理

　　固投审计要素多、灵活性大，质量控制是一项十分重要的工作，为保证质量、统一审计度量、防范审计风险，要强化审计管理的规范化：

　　一要指南引领，统一操作规范。针对不同的审计模式建立健全操作指南，指导审计人员按标准、按程序、按规程操作，要统一审计人员操作的流程、内容、方法，统一审计信息采编内容范围，统一审计资料汇集模板，这样才能掌控好审计局面。同时要加强执行管理，指南要根据要求的变化不断优化，保证有效性、适宜性。

　　二要建立集体会办制度，减少自由裁量权。工程造价的认定受很多因素影响，往往招投标、合同签订中对一些要素的设定在不同的条件下、站在不同的角度会产生不同的理解，以及建设过程中技术设计施工的变更、材料市场的变化都会带来一些不确定因素，对这些问题的处理应采取集体会办的方法，也可聘请相关部门人员共同参加以达成共识，不能凭审计人员个人的理解、知识来独立诊断，减少自由裁量权，提高问题定性的正确性和公正性。

　　三要借助信息平台实现固投审计信息的网络化管理。通过信息网络手段管理能使各项规章制度、审计流程的执行切实落到实处，实现对审计事项和审计人员的双重管理，有利于审计质量的控制、审计时效的控制、审计风险的防范。采用计算机的功能还可提高固投审计信息汇总归纳分析的效率和全面性，提高审计分析的综合性和宏观性，及时发现普遍性问题，更好地促进建设领域建章立制，完善管理，健康有序发展。

　　三、多措并举，提升固投审计工作效率

　　随着固投审计的不断深入，整合内部审计资源，灵活运用审计方式，是提高审计效率的有效途径，提高审计力度的必要基础。要树立全局意识，调动各种资源，采取各种方法，以有限的投入，产出更大的成效。审计内容上，固投审计要与本级政府财政审计相结合，与经济责任审计相结合，与专项资金审计相结合，不能把固投审计独立在系统外；审计方式上，专项审计与审计调查相结合，决算审计与跟踪审计相结合，真实性经济性审计与效率效益性审计相结合；审计目标上揭露问题和促进整改相结合，查错纠弊与促进制度建设相结合。通过有效的手段，实现审计效率最大化。（来源审计署网）