广西壮族自治区审计厅 裴希明 黄财政 伍春 周海明 赵民等
财政“省直管县”改革是指为了缓解县级财政困难，解决政府预算级次过多等问题，在现行行政体制与法律框架内，省级财政直接管理县（市）财政的一种财政管理方式。作为我国推进地方政府机构改革和深化财税体制改革的重要组成部分，财政“省直管县”改革的全面推进对于提高政府效率、减少行政层级和财政负担具有重要意义。这项改革自1992年试行以来，至2009年6月全国已有24个省份对818个县进行了改革试点。近年来，广西积极推进财政“省直管县”改革，取得了显著成效。根据自治区统一部署，从2011年起全区14个地级市除了城区政府外，其余县（市）政府全部铺开财政“省直管县”改革。针对改革后财政审计如何实现与时俱进，积极应对新挑战，笔者就个人的工作实践发表一些浅见。
一、财政“省直管县”改革的必要性和重要意义
我国目前实行的“省管市、市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，这一模式在过去近30年中，一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能。但由于这一体制导致各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，基层财政尤其是县乡财政困难问题日益凸显，其对县域经济发展的制约也日益显现。
1994年实行分税制财政改革以来，为帮助缓解基层财政困难，广西对财政体制进行了多次省内的微调，不断改进各级政府间财政分配关系，特别是2005年改革和完善对下财政体制，增强了自治区调控市县间财力不均衡的能力，加大了对县级财力性转移支付，提高了基层财力水平，调动了市、县增收节支、当家理财的积极性，促进了全区经济社会全面发展。但是由于经济形势变化和政府职能转换，迫切需要对现行财政体制进行改革：一是广西县域经济发展相对缓慢，地方财政收入规模较小，财政供养人员过多，绝大部分县（市）依靠上级财政转移支付才能保证正常运转；二是现行财政管理层级多，信息传递慢，自治区对县的一些政策扶持、资金补助等难以及时、全面落实到位；三是我区大部分地级市本级财力薄弱，对所辖县的辐射带动作用不强；四是自治区现行的财政体制已将收入基数、转移支付、专项资金补助直接核定到县，为推行财政“省直管县”改革奠定了基础。
从长远看，塑造符合市场经济规律的“中央－省－市县”三级分税分级财政体制和中央、省两级自上而下的转移支付，是促使我国各级政府事权清晰合理、基层财政真正解困、完善政府间财政分配关系的治本之路，影响深远、意义重大。
（一）财政“省直管县”改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。改革有利于理顺省以下政府间财政分配关系，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。
（二）实行财政“省直管县”改革，是党中央、国务院作出的重大决策，是地方政府机构改革的一项重要内容，有利于完善社会主义市场经济体制和转变政府职能。
（三）实行财政“省直管县”改革，有利于加快转变经济发展方式、深化财税体制改革，完善公共财政体系所面临的一些深层次问题，如备受争议的中央和地方事权与财力划分、完善转移支付制度、省以下体制以及加大对基层的公共服务领域投入等。
二、财政“省直管县”改革的主要内容
广西财政“省直管县”改革的主要内容包括：一是收支划分原则上保留现行财政体制规定，暂不调整财政收支范围。二是自治区财政及国税、地税的收入目标在征求市意见后，直接分解下达并考核到各县。三是一般性转移支付、税收返还等由自治区直接核定并补助到各县；专项转移支付，由各县直接向自治区财政等有关部门申请，并由自治区财政直接下达到县。四是各县统一按照自治区财政要求编报本级财政收支预算和年终决算。五是自治区与各县之间财政资金直接往来。自治区直接确定各县的资金留解比例。六是年终结算事项由自治区财政与各县财政直接办理。
三、财政“省直管县”改革对财政审计的影响
财政“省直管县”改革涉及面广，力度之大前所未有，势必对各级审计机关工作造成一定影响，概括起来主要有以下三点：
（一）财政“省直管县”改革对自治区级审计机关工作的影响
由于自治区对县财政直接管理，收入计划、预算资金安排、调度，债务管理、财政结算，不通过市财政，在开展自治区财政预算执行审计和其他对县（市）有资金下拨渠道的厅局预算执行审计时，工作量会加大，尤其是有的资金可能有必要延伸审计到县（市）。但由于行政管理还没有实行省直管县，自治区审计机关受限于人力不足不可能全面延伸到县的审计工作，势必对审计质量、审计效果带来一定影响。
（二）财政“省直管县”改革对市级审计机关工作的影响
财政“省直管县”改革，改变了地级市对县的财政隶属关系，但行政管理体制没有变化，尤其是地级市审计局实行财政“上审下”的审计方式没有变。但由于财政资金管理渠道变化，管理、监督两项职能在地级市分离；市对县财政仍有监督管理职能，但偏重于监督和业务指导，由于各县财政资金由自治区财政直接拨付到位，市级审计部门在开展市本级财政预算执行审计（同级审）时资金量相对减少，审计重点主要在市本级以及市财政安排给市辖区的项目资金。以崇左市为例，2010年度崇左市全市财政总收入为83.81亿元，其中，一般预算收入26.16亿元、上级补助收入57.65亿元（其中市本级和江州区财政上级补助收入合计12.37亿元），2011年以后，除了市本级和江州区的上级补助收入外，其余6个县（市）大约45.28亿元的上级补助收入资金将直接从自治区财政拨付到各县，审计资金量减少了54%。此外，2010年改革前从自治区财政各专户和有关厅局通过市级转拨到各县，未纳入财政总预算会计核算的有关项目资金大约3.29亿元，在改革后也将不再经过市级转拨。因此，市本级财政审计工作量将大为减少。但市审计局两年一度对县（市）政府的“上审下”没有变化。在审计内容上，上级补助收入，地方财政收入对市财政的利益无任何影响，审计重点应放在财政资金的绩效审计上。
（三）财政“省直管县”改革对县级审计机关的影响
财政“省直管县”改革后主要受益的是县，扩权强县，减少了中间环节，自治区财政对县财政的支持力度加大，自治区有关厅局也随着这一体制的变化，直接与县发生经济联系，按财政“省直管县”的要求将各项工作直接布置落实到县（市），尤其是有关项目审批、计划安排上对县下放权力，也可以说财政“省直管县”带来的是经济省直管县，带动的是县域经济。对县级审计机关来说既是机遇也是挑战。一是审计工作量加大，自治区对县财政支持力度加大，资金渠道增加，财政审计工作显得尤为重要，项目增多了，固定资产投资审计的工作量也随之加大；二是2011年后全区所有县市实行直管，自治区对县的直接监督鞭长莫及，直接授权到县审计机关的项目可能会有所增加。三是审计职责增强，改革后自治区对县的联系增多，县级审计机关在县域经济发展中举足轻重，必须充分发挥审计“免疫系统”功能，全力服务和监督促进县域经济的发展。
四、财政“省直管县”改革后财政审计的重点
财政“省直管县”改革后，随着财政资金划拨方式、资金管理规模和相应带来的一系列行政管理方式的转变，财政审计的重点、范围、目标和方式也要进行相应调整才能顺应改革大潮。
（一）审计范围内容将有所拓展
过去财政预算执行审计主要关注预算内资金，着眼于对财政财务收支的真实性、合法性进行监督，对效益审计、政府性负债审计关注少。财政“省直管县”改革后，一要从关注一般预算资金向关注全部财政性资金转变。今后要关注预算内资金、政府性基金、政府性债务。二要关注预算编制环节科学性、预算内容的完整性。如崇左市本级和所辖七个县（市、区）的财政收入快速增长，每年“超收”收入成为政府的机动财力，个别地方政府使用不够规范，失之监管，审计机关今后要重点关注财政预算超收收入部分使用是否规范。三要关注预算收支的平衡性。《预算法》规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。但部分地方政府为了解决城镇化、工业化需要，满足社会公共需求的资金缺口，忽视了隐性债务风险，通过建立政府投融资平台公司大量举债。为此，审计机关要把政府性资金、政府性负债也纳入审计范围。
（二）审计目标将重点关注财政资金的使用效益
财政预算管理方式的粗放，财政资金使用分散，有的项目投资交叉重复，地方政府临时机构较多，财政拨入临时机构资金大，临时机构部分职能与县直有关部门职能交叉重复，容易削弱部门职能，而且由于资金分散，影响了财政资金使用效益，也不利于预算管理与监督。因此，财政审计应在真实性与合法性的基础上，加大对财政资金使用效益的审计力度，重点审计和分析财政专项资金的效益、政府性资金投资建设项目的效益，预算执行单位的财政资金使用效益。
（三）创新审计方式，审计工作提质和审计人员提素将面临新的挑战
随着财政“省直管县”改革的深入，自治区、市、县三级审计机关工作联系将越来越紧密，更需要在财政审计工作中加强联系和积极配合，创新审计方式，部分审计项目还有可能需要省、市、县三级审计机关组成联合审计组，以充分发挥各自优势，扬长避短，实现克难攻坚。实践证明，每项改革都不可能一蹴而就，改革需要在实施过程中不断地调整和完善，财政“省直管县”改革作为今后一定时期财政体制改革的重要内容，其影响面广、力度大，改革过程中将不可避免的出现不可预见的新情况、新问题，这些都对新时期的审计干部提出了严峻挑战，需要审计干部在实践中加强研究、积极应对，与时俱进，顺应改革。
五、“省直管县”改革后完善财政审计工作的建议及对策
财政审计是审计工作的永恒主题。要完成审计工作目标，笔者结合工作实践，认为应从以下几个方面工作着手。
（一）整合审计资源，牢固树立财政审计大格局思想
财政审计是一项全局性的工作，随着财政“省直管县”改革的推进，各级审计机关要按照构建财政审计大格局的要求，在财政审计项目实施上，实行“五统一”，即统一审计目标，统一计划方案，统一组织实施，统一审计报告，统一定性处理，以最大限度地发挥预算执行审计的整体效果。整合审计类型，财政预算执行审计与部门预算执行审计相结合，财政审计与经济责任审计相结合，财政财务收支审计与财政绩效审计相结合，专项资金审计、专项审计调查与财政审计相结合，手工审计与计算机审计相结合，多管齐下，形成合力。拓宽审计范围，下功夫对财政专项资金，包括转移支付资金进行审计，促进专项资金专款专用。加强对财政局、地税局和部门单位的预算执行审计，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。
（二）积极做好自治区审计厅的授权审计项目
审计管辖范围是根据财政财务隶属关系和国有资产管理关系确定的，实行财政“省直管县”改革后，随着省级审计机关管辖范围加大，直接授权市、县两级审计机关开展本行政区域内的自治区级审计项目可能会增多。作为市县两级审计机关必须整合人力资源，切实提高审计质量，认真做好授权审计项目，科学合理分工，强化审计职能，这样才能有效地应对改革，充分发挥审计机关的职能作用。
（三）加大力度做好固定资产投资审计工作
财政“省直管县”改革，有的项目审批权下放，县级固定资产投资项目必然增多、增大，尤其是财政投资的项目，必须加大审计力度，审减工程造价，节约财政资金，并把固定资产投资审计作为预防和遏制工程建设领域腐败的重要手段之一。
（四）加速推进绩效审计
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》把充分发挥审计的“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容，通过推进政府绩效审计增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用。《规划》明确要求到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。这标志着审计工作由财政财务收支审计与效益审计并重，提升到全面推进绩效审计层次。因此，要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训，让审计人员充分掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。要扩大绩效审计范围，选择具有针对性和代表性的审计项目作为试点，大力推进绩效审计工作。
（五）扎实做好领导干部经济责任审计，逐步完善县（市）党政主要领导经济责任审计
地方行政主要领导的决策对本地区经济社会发展起决定性作用，随着财政“省直管县”改革的深入推进，审计机关对地方行政领导干部的经济责任审计面临着许多新情况，我们必须坚持“离任必审”、“任期届满必审”，并突出任中审计，任期达三年以上必须安排一次任中审计，实行财政财务收支审计与县（市）党政主要领导经济责任审计的有机结合，为领导干部提拔任用提供依据，促进领导干部廉政勤政，推进县域经济协调可持续发展。
（六）创新审计技术方法，提高审计工作效率
创新是审计工作不断向前发展的不竭动力。在当前很多被审计单位已经实现了会计电算化的背景下，充分利用计算机辅助审计将大大提高审计工作效率，特别是财政“同级审”和“上审下”中，面对海量的电子业务数据，积极运用AO审计软件进行审计数据的生成和分析，解决审计数据量大、工作量大与审计力量有限及抽样不足的矛盾，能起到事半功倍的效果；要充分利用审计系统内部网络，自治区、市、县三级审计机关上下联动，多管齐下，实现审计资源科学整合，全面提高审计机关信息化和办公自动化水平；逐步建立起审计机关与财税部门之间的局域网，动态掌握财政收支情况，做到审计关口前移，防患于未然。
（七）注重审计结果转化，凸现审计效应
财政预算执行审计不仅查处违法违规问题，更应注重宏观决策和内部控制制度建立和执行情况的审计，查找财政体制和决策机制等方面存在的问题，从制度层面提出对策或建议，从解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的问题转变。但从多年来崇左市财政审计情况看，一些财政管理方面的问题屡审屡犯。要解决这个问题，迫切需要建立和落实三项制度：一是跟踪制度，即对被审计单位查出问题的纠正和整改情况进行跟踪督查，并加大这方面的工作力度；二是公告制度，即将审计工作报告向社会公布，同时向社会公告各项审计结果，让广大群众参与监督，从而促进被审计单位落实整改；三是问责制度，即对审计所查出问题的问责，并视情况追究责任人的责任，以起到惩戒威慑作用，从制度上保证审计发挥作用。
（八）全面提高审计干部综合素质，适应改革后的工作需要
审计人才是推动审计事业不断向前发展的原动力。审计工作是一项政策法规性强、工作程序严谨的专业工作，特别是财政审计工作，被审计单位改革层出不穷，知识更新快、法律法规知识要求全面系统。但近年来基层审计机关由于人手少、任务重，很多新加入审计队伍的审计干部往往还没有参加系统培训即投入审计实务，而且部分县级审计机关财政审计人员更迭频繁，不利于财政审计工作长远发展。目前财政审计还存在短期内工作目标不明确、业务水平参差不齐等情况，今后自治区审计厅应充分利用现成的视频培训系统，组织全区财政审计干部开展针对性的业务培训，加强调查研究，注重总结提炼工作经验并形成理论文章，以审计案例、经验交流等方式在全区推广运用，实现成果共享。审计人员也要增强宏观意识和大局观念，自觉加强对计算机审计、政府投资审计、审计质量、风险控制等业务知识学习，提高审计实务能力，不断适应财政审计事业发展需要。
财政“省直管县”改革是党中央、国务院作出的一项重大决策，是社会主义市场经济体制不断完善和政府职能转变的客观要求，意义重大，影响深远。审计机关要从容面对、与时俱进、勇于创新，把财政审计工作向纵深推进，充分发挥审计保障经济社会健康运行“免疫”系统功能！（来源广西审计网）
参考文献：
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