白剑峰 周孝宜 鲁定华 张亮

 

随着国家审计转型的深入推进，审计管理对审计工作的影响愈发重要，需要审计机关通过加强审计管理、推动审计管理创新、提升审计管理水平，来进一步提高审计质量，提升审计价值，以充分发挥国家审计的“免疫系统”功能及其在国家治理层面的重要作用。投资审计专业性强、任务重、影响大，是审计工作的重头戏之一，同时也是审计工作的难点之一，根据形势发展的要求，不断加强和改进投资审计的管理尤为重要，这也是投资审计转型的重点和难点。投资审计的管理涉及诸多方面，本课题重点围绕目标、计划、资源、现场、成果、质量与风险等关键环节的管理进行研究。

一、投资审计目标管理

　　投资审计要以提升审计效能为核心，努力实现“讲究时效性、针对性、准确性，推进科学化、规范化、公开化，服务发展、服务社会、服务百姓”的目的。要在服务科学发展，推进优化经济治理机制中围绕大局，不断调整审计目标，在改善国家治理、推进绩效审计、发现和解决投资领域问题中发挥应有作用。

　　（一）投资审计的战略目标：在国家治理层面发挥作用。

　　国家审计通过有效发挥“免疫系统”功能，对改善国家治理具有重要的意义。政府投资是国家实施宏观调控、改善民生的重要途径，特别是近几年扩大内需政策下，政府投资项目一直以较快速度增长，在刺激经济增长中起着举足轻重的作用。投资审计通过改善政府投资在国家治理中的作用机制，推动投资体制改革，在服务国家经济安全，推动经济发展方式转变中发挥着重要的作用，有着重要作用。

　　为推动社会进步，实现国家良治，国家治理的任务和重点在不断变化，赋予国家审计新内涵、新任务。投资审计战略目标必需服务于国家审计改善国家治理的总体要求，在监督政府投资决策及权力运行、推动政府投资体制深化改革、加强政府投资领域的反腐倡廉等方面发挥应有的作用。

　　（二）投资审计的工作目标：以绩效审计为主。

　　浙江审计工作“十二五”发展规划要求构建以分类管理覆盖全省为重点的投资审计新模式；加强对“三个千亿”工程等政府主导性建设项目的审计监督；到2012年，所有政府重点投资项目全面开展绩效审计。

　　投资审计要进一步推进绩效审计，促进深化投资体制改革。积极构建以投资绩效审计为核心，竣工决算审计、跟踪审计、工程造价审计、专项审计调查等多种方式并举的投资审计模式。优先选择政府投入大、社会关注度高的重点建设项目进行竣工决算审计，发挥竣工决算审计促进问责和问效的重要作用。积极探索投资跟踪审计，对重要投资政策执行、重点基础设施建设、重大突发性公共事件实施跟踪审计，逐步实现由审计机关组织审价向监督社会中介机构审价质量、利用社会中介机构审价成果转变。加强对政府重大项目建设和管理情况的审计监督，促进调整优化投资结构。

　　投资绩效审计要更多关注投资决策过程中的权力运行轨迹，关注投资体制中阻碍改革深入的问题，关注项目建设中建设市场规范运行、建设项目过程管理及绩效后评价等问题

　　（三）投资审计的项目目标：发现问题与解决问题。

　　投资审计的项目目标是审计要完成的任务和结果，是审计要反映的事情或需要回答的问题。从项目立项选择时对审计预期成果的设定，到审计过程中发现问题，通过成果运用解决问题，投资项目审计目标的实现是工作目标与战略目标实现的前提，要以有否重大问题作为审计立项的主要依据，在发现问题时收集问题为对应的审计证据，对重要问题应围绕事实、标准、原因、影响四方面进行取证，撰写以问题为核心的审计报告，对发现问题进行问责、问效、处理处罚和移送。审计机关要建立以审计发现问题的质量和数量为主要标准的考评机制。

　　二、投资审计计划管理

　　投资审计力量与经济社会发展大局的需要，与人大、政府、民众及审计对象的需求的矛盾一直十分突出，审计计划管理显得尤为重要。在我省有些市县级审计部门，对投资审计项目基本实现了全覆盖。对多数审计机关来说，面对每年高速增长的固定资产投资项目，做好投资项目的审计计划，在此基础上进行审计和审计调查，对于服务发展大局需要，促进经济发展方式转变，具有十分重要的作用。

　　（一）以需求为导向安排计划。

　　审计项目立项是各项工作的龙头，以需求为导向安排审计项目计划，要求我们在安排项目时，要选择在经济和社会发展中的地位重要、政府领导机关及公众比较关注、在审计职权范围内能发现问题并解决问题的项目。在当前要关注投资额大，对当地经济发展有重大影响并涉及经济结构调整，服务民生、节能减排、文化发展等方面的项目，对重大政策实施、重要资金安排、重大突发性事件，根据党委政府及民众的需要，安排跟踪审计项目，对投资领域出现的苗头性、倾向性问题，或者存在的制度性问题，根据投资领域管理治理职责，按照当地政府领导的关注方向，结合政府部门的职能履行要求，对同类项目或同类事项开展专项审计调查，通过计划安排与实施，达到审计同类项目，规范一个方面问题的目的。

　　（二）建立科学的计划决策机制。

　　投资审计因不同于一般的财务收支审计，专业性强，与一般的财务收支项目的审计计划确定有明显不同，建立科学的计划决策机制显得十分迫切。面对众多的投资审计对象，审计机关需建立和完善专门的投资审计决策机制。因投资项目建设时间长、审计介入时间有不同需要的特点，计划决策需要有充分的审前调查时间，而这在当前投资审计计划安排时往往显得不足。在计划安排时，在满足各级交办任务的前提下，投资审计计划安排在满足党委政府的要求下，要充分听取职能部门及外部门专家的意见；善于借用外力，合理利用社会中介机构的审计结果，具有一定的前瞻性和引导性；对建设、交通、水利、能源、文化等各方面的投资项目要统筹兼顾，对多年审计部门未介入领域要加以重点关注；在投资审计部门提出计划意向时，要结合其他专业部门，与农业水利、环境资源、社保审计等部门实行统筹安排，符合全部政府性资金审计的要求，形成审计合力。

　　（三）合理安排同步审计项目。

　　同步审计项目可以集中各地审计力量，突出反映体制、机制和制度层面的问题，能够得到领导重视，推动问题迅速解决。投资审计由于涉及资金量大，影响范围大，各地在全省同步项目中上报情况的积极性不高，投资项目同步审计在审计的立项、数量及组织方式上需进一步提高，应在项目审计基础上，更多考虑体制、机制层面上解决问题，在安排投资审计同步项目时，要广泛调研和收集项目材料，同步项目确定下来以后，有限、合理界定好审计目标是核心。同一个审计项目，不同的人可以有不同的审计切入点和目标取向。重点要正确把握好有限性和重要性。投资审计领域要规范的体制、制度层面的问题很多，但作为同步项目，要抓住其中最重要的，并且考虑现实性，选择最迫切、最需要解决的目标作为首要目标来确定。只有科学准确地界定好审计项目的目标，项目实施时才有了明确的方向和目标。因此，同步审计项目应在审计立项阶段，制订工作方案阶段，审计实施阶段，审计报告阶段充分考虑审计目标和审计成果利用的要求，提升投资审计同步项目价值。

　　三、投资审计资源管理

　　所谓投资审计资源，是指为较好地完成投资审计工作而必须具备的要素，从类型上分，可以简单地分为人的资源和物的资源；从与审计机关的从属关系来分，又可以分为内部资源和外部资源。

　　（一）资源管理的重要性。

　　加强对投资审计资源的管理，是提高投资审计效率，扩大投资审计覆盖面，全面有效地实现投资审计“免疫系统”功能的必要途径。

　　2002年《浙江省国家建设项目审计办法》（省人民政府令第146号）的颁布对投资审计提出了“全覆盖”的要求；我省“五大百亿”、“三个千亿”工程和2008年底“4万亿投资”项目的启动进一步加强了各级政府、领导对投资审计的关注；建设领域专项治理整顿则将投资审计推到了预防、惩治腐败的前沿。投资审计面临新的挑战，同时更多地受到审计任务繁重与审计资源缺少之间的矛盾的困扰。因此，加强对审计资源的管理，提高资源的有效利用率，对于扩大投资审计覆盖面，提升审计质量起着重要的作用。

　　（二）内部资源管理。

　　投资审计内部资源管理是指对审计机关内部工作人员和各种信息的管理。

　　相对于其他类别的审计业务，投资审计具有专业性强、上手慢的特点，新进人员往往需要较多的时间才能够熟悉业务并较好地完成审计项目。特别是转岗人员是非工程专业的情况下，从入门到熟悉这一领域需要花费大量时间。通常情况下，一个投资审计人员从新手到能较独立地承担部分工作至少需要三年左右。这就要求投资审计工作人员相对稳定，避免过多地流动引起整体人员业务生疏的局面。其次，投资审计人员管理中一定要注意形成老中青梯队，在“传帮带”的良好环境下传承老审计工作人员的经验，帮助年轻人更快地成长。再次，投资审计人力资源管理一定要形成基建财务人员和工程人员相结合的团队。基建财务是一个相对偏冷门专业，相当多的财务人员并不熟悉这一领域。因此，对于轮岗到投资审计领域的财务人员来说，尽快熟悉基建财务，掌握这一领域的相关财经制度并能和工程人员密切配合是保证审计工作质量的前提。此外，投资审计涉及的工程专业非常多，如房建、路桥、园林等，因此对于工程专业人员的管理，则应要求他们在自身专业之外更多地触类旁通，了解其他工程专业的情况，同时也应对财务知识有一定的了解，确保在审计工作中对于全局的把握。

　　内部资源中物的管理主要是指对审计经验的管理。在这方面，对审计技术方法的总结提炼和审计案例的撰写传播以及对审计人员的培训非常重要。投资审计在近十年取得了很大的发展，特别是在绩效审计方面有很大进步，但全省投资审计发展不平衡特别是县一级审计机关业务和省级机关脱节的现象较为普遍。省厅应及时对全省投资审计的经验进行总结提炼，加强对投资审计人员的培训，解决基层投资审计人员“审什么、怎么审”的问题，才能促进全省投资审计全面、均衡发展。

　　（三）外部资源管理。

　　投资审计外部资源管理主要是指对中介机构从业人员的管理以及对他们的审计经验的提升和运用。中介机构是目前投资审计“借力”的主要对象，但在各级审计机关普遍“借力”的同时，很多问题也随之暴露出来。一是多数被“借力”的中介机构人员在审计过程中的着眼点和出发点与审计机关有着明显的不同，往往更注重于工程计量计价这些技术性的工作，对于国家审计更为关注的决策程序的合法合规性、管理过程中存在的隐患及问题并不擅长；二是国家审计需要监督的对象，不仅仅是施工、监理，还涉及主管部门等单位，社会中介机构的性质也决定了它不可能对工程涉及的各方进行有效地监督；三是真正能够承担起国家审计工作的社会中介机构并不多，这些机构里高素质的工程技术人员、财务人员也十分有限，“被借”队伍很不稳定，“借力”某种程度上反而成为了中介机构培训新人的一种方式；四是“借力”引发廉政风险和审计质量风险。因此，对中介机构从业人员的管理，必须要建立有效的激励机制，稳定“借力”队伍、提高“被借”人员素质。要建立分档管理，在实行准入制度的基础上，探索“专家”制度，对优秀的“被借”人员颁发专家证书，并以“专家”参与“借力”审计的时间和业绩作为组织审计确定社会中介机构的重要业绩加分点。要建立对社会中介机构的激励机制，适当提高付费标准，建立“被借”人员的定期培训制度，提升审计理念，保证审计质量，规范参审人员行为，防范和降低审计风险。

　　外部资源管理中物的管理主要是指对中介机构从业人员的审计经验管理。中介机构作为价款结算审计的主力，在这方面积累了大量的工作经验，主要表现为对市场价格的全面掌握。而工程价款的核减又恰恰是投资审计绩效的最直接体现。因此，加强对中介机构审计经验的管理，建立全面的价格信息库，对提高投资审计效率，及时发现工程造价方面的疑点有着非常重要的意义。

　　四、投资审计现场管理

　　投资审计现场管理是指审计组在项目实施现场，为有效地实施审计，取得较好审计效果而对现场资源的管理，其中主要是对人的管理。

　　（一）现场管理的目标。

　　投资审计现场管理的目标是保证审计深度，提高审计效率，实现审计目标。其中保证审计深度是指能够严格按照准则和方案要求，对重要性事项进行全面深入审计，发现重大问题，防范审计风险；提高审计效率则要求审计组在有限人力的情况下，在较短时间内规范、全面地完成项目现场实施。

　　（二）现场管理的重点。

　　审计组现场审计实施管理的重点主要包括审计资源向重要审计事项集中；工程审计人员和财务审计人员密切配合；重视投资建设管理相关单位及工程现场的延伸调查；审计技术、手段和方法的合理运用，获取有效的审计证据，按规定作出审计记录；审计掌握信息真实性和价值的分析判断；加强与审计项目所在地审计机关的沟通联系，取得必要的协助支持；根据审计实施情况采取有效的应对措施等。

　　审计现场的主要管理者是审计组长。为有效地对审计现场进行管理，取得最好的审计成效，审计组长需注意以下几点：

　　一是要有优秀的业务能力，明确审计法和审计准则要求，熟悉有关法律法规，熟练掌握各种审计技术、手段和方法。在审计过程中能够及时就有关问题作出准确的专业判断并有效指导审计组员，从而提高全组的审计效率。

　　二是要有把握全局的能力，在确保审计资源向重要审计事项集中的同时，兼顾基本面的审计。合理分配审计人员，特别是在“借力”审计的情况下，要在极短的时间内迅速熟悉各审计组员并了解各人的特长，有效组合审计人员以便于最大程度地发挥各组员的作用。合理安排审计时间，既要对重点事项查深查透,确保审计深度，又要在有限的时间内完成审计任务，避免长时间拖延审计期限，造成审计人员和被审计单位双方心理上的疲惫。

　　三是要有良好的沟通协调能力。一方面在审计组内部要进行有效的沟通，及时了解每一位审计组员的工作动态，掌握审计进程，适时对审计人员和任务进行调整；另一方面要做好和被审计单位之间的良好沟通，详细了解问题产生的背景和原因，客观公正地对被审计单位进行评价，避免就事论事或生搬硬套法律法规。

　　四是既要有吃苦耐劳精神，也要学会享受工作乐趣。相对于很多其他领域的审计工作来说，投资审计工作环境艰苦，外勤时间长，被审计人员层次复杂，审计牵涉直接利益较多。在这样的情况下，审计组长首先要有吃苦耐劳的精神，给全组人员作出榜样，才能有效对组员进行管理。另一方面，要学会享受工作带来的乐趣，使自己能够长时间地保持工作激情，从而鼓舞全组的士气，使整个审计组在长时间外勤的艰苦工作中能够始终保持一种良好的工作状态。

　　五、投资审计成果管理

　　审计成果是审计工作价值的重要体现。审计工作的效果不仅仅体现在揭露具体项目的具体问题上，更重要的在于整改规范，从源头上解决问题，这需要在发现问题的基础上，抓好审计成果的提炼、整合、应用。投资审计成果管理的总体要求：体现建设性，审计成果可用、好用、管用；反映准确性、针对性、及时性。根据这一要求，投资审计在全方位、多角度、多层面、多方式出具审计成果的基础上，应当着力加大对查明问题的分析力度；加大责任追究的力度；加大审计结果公开的力度；加大审计整改的力度；加大职务犯罪预防的力度。

　　（一）注重成果提炼整合。

　　现在投资领域违法违规的行为屡屡发生，而且有的问题是屡查屡犯、屡禁不止。这些问题一是比较普遍，二是危害较大，三是背后都有更深层次的问题。所以，投资审计成果的提炼整合，就要始终坚持从体制机制入手，从宏观和全局的角度，深入分析审计发现的问题，提出深化改革、规范管理、推进问责和健全制度的建议；注意将单个项目的情况放到一批项目、一批资金或一个系统中进行分析和判断，揭示共性的、深层次的问题，更好地发挥审计的建设性作用。

　　（二）提升成果应用水平。

　　为使审计成果得以充分发挥作用，需要不断提升投资审计成果的应用水平。

　　一是提升成果应用的针对性。对审计成果的需求来自多个方面，从而对审计成果的主要内容、表现形式以及所要达到的效果提出了不同要求，这就要求针对不同的成果使用者，提供与其需求相适应的审计成果。包括：面向党委政府，提供有价值的信息，推动完善有关制度规定。审计机关应当及时向本级人民政府报告重点投资项目审计、与政府投资有关的重要事项调查的结果和整改情况，并提出可操作的意见建议。投资审计中发现的重大问题，应当纳入本级预算执行审计结果报告；面向被审计单位，反映行业主管部门以及建设、监理、设计等单位的违法违规行为，帮助整改提高；面向社会公众，答疑解惑，提高政府投资的透明度；面向审计机关内部，为审计人员提供经验借鉴。

　　二是提升成果应用的实效性。首先，应抓好整改。促进共性问题的整改，治理屡审屡犯问题，是最大化地提升审计价值，从根本上解决问题的重要途径。坚持边审边改，在审计实施过程中，就应当及时督促被审计单位整改审计发现的问题；坚持分类整改，根据审计发现问题的具体情况采取相应的整改措施；坚持联手整改，同内审机构联手，通过一切可以采取的有效措施促进整改。其次，要促进问责。针对项目决策、建设和运营中存在的主要问题及其形成原因，明确相关责任方应当承担的责任，促进有关部门和建设单位落实责任，加强资金和项目管理，提高政府投资管理水平和投资效益。最后，要规范管理。主要是通过审计成果应用进一步健全完善制度，堵塞制度性缺陷和漏洞，提高制度的执行力。

　　三是提升成果应用的公开性。完善国家治理导向下的审计结果公告制度，将审计结果公告摆在更加重要的位置，深入研究什么时候公开、怎么公开、公开什么等问题，是新形势下投资审计面临的又一重要任务。审计机关既要依法实行公告制度，及时客观公正地向社会公告投资审计结果及整改情况。除涉及国家秘密和商业秘密外，原则上所有政府重点投资项目审计、与政府投资有关的重要事项调查的结果及整改情况，都应按程序向社会公告。同时，也要考虑到向社会公开可能会带来一些对发展、稳定等不利的多种因素。

　　（三）完善成果考核机制。

　　投资审计应当进一步健全完善以成果为导向的管理及考核机制，这其中，最核心的是审计查明问题的质量及数量。审计部门不同于其他的政府部门，其职责以对经济活动的监督业务为主，而不承担管理职责。审计部门的最终成果体现在各类的报告、信息上，而报告、信息的最主要内容就是问题的质量、数量。因此，投资审计的成果考核，一是要看既定目标的实现程度。即目标确定的问题都回答了没有，预期目的达到了没有。二是要看审计查明问题的分量。从事具体业务的审计人员一年查不出有分量的问题，算不上是合格的审计人员；一个业务部门一年查不出一定数量有分量的问题，算不上是称职的业务部门；一个审计机关一年汇报不出有一定数量影响力的问题，对经济社会的作用、影响微不足道，也算不上审计职责履行到位了。三是要看审计查明问题的解决程度。应该整改的问题是否及时得到了整改，应该规范的内容是否真正得以规范起来，应该建立的长效机制是否建立并切实发挥出了作用，等等。

　　六、投资审计质量管理与廉政风险防控

　　由于所处的外部环境十分复杂，所涉及的事项大多利益攸关，投资审计必须做到公正，经得起各方的检查，所以投资审计所要求的专业水准和职业判断力特别高，也特别要加强审计质量管理和廉政风险防控工作。

　　（一）投资审计的质量管理。

　　投资审计实践中，同样的问题会因审计对象的不同而在取证、定性、处理上碰到各种各样的困难，稍有疏忽就会埋下质量隐患。组织社会中介机构或聘用具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计也加大了审计质量控制的难度。加强投资审计质量管理，一是要进一步强化投资审计人员的质量风险意识，把质量管理的目标和要求贯穿于审计全过程，抓住项目质量控制的关键环节，将审计准则、各项审计质量控制制度、标准和措施落实到工作中，规范审计行为，化解审计风险，提高审计质量。二是要充分发挥审计人员的主观能动性，创造性地开展工作，在现有的法律、法规制度框架和工作条件下，通过方法的改进和技术的创新，增强执行审计程序的原则性和灵活性的把握能力，既要做到程序规范到位，又要能够适当化繁为简提高效率；增强与被审计对象的沟通协调能力，确保证据材料的充分性；增强理解掌握和综合运用法律法规的能力，保证定性准确、处理得当。对审计中涉及的一些重大工程技术问题和其他专业性较强的问题，应聘请相关行业的专家参与，确保审计结论的权威性和客观性。三是要从实际出发不断完善投资审计的质量控制制度，按质量优先、注重效率的原则，对不同的审计方式、不同的项目实施不同的管理模式，设置已证明行之有效的相关程序，加强对制度执行情况的监督检查，及时研究质量管理中出现的新情况、新问题，不断完善制度。

　　（二）投资审计的廉政风险防控。

　　投资审计廉政风险防控是一项经常性、基础性的系统工程，要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，积极有效防控投资审计廉政风险。一是不断增强廉政意识，把廉政建设作为审计工作的生命线和“高压线”，加强投资审计廉政风险防控。从查找廉政薄弱环节和风险点入手，有针对性建立健全风险防控制度，完善风险防控措施；二是加强反腐倡廉教育，打牢拒腐防变思想根基。加强投资审计人员廉政教育，积极改进廉政教育方式方法，不断拓展廉政教育渠道，提高廉政教育实效性；三是着重于预防，严惩不如严查，严查不如严防。对投资审计人员既要关心，不能给予过大的压力，同时又要警钟长鸣，时常予以提醒，既要加强审计人员执行审计纪律情况监督检查，也要以宣传勤政廉政先进典型为引领，积极营造崇廉尚廉、干净干事的良好氛围；四是优化审计队伍结构，创新投资审计体制。以推进投资审计部门领导定期交流和审计人员岗位轮换为激励机制，提高投资审计人员的工作积极性，增强审计队伍活力。五是科学设置内部监控制度，积极推进“阳光”审计。通过规范审计工作程序，加大审计公开力度，筑牢防范廉政风险的“防火墙”，维护审计机关廉洁从审的良好形象，提高投资审计的公信力。（来源浙江审计网）