对外经济贸易大学法学院 冯辉
一、引言
非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的重要形式，是国家财政收入的重要组成部分。广义的非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，所包含的内容与预算外非税收入基本相同，在2004年正式取代“预算外资金”的提法。2011年政府收入分类科目将非税收入分解为7大类，即政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源及资产有偿使用收入和其他收入。从财政管理的角度分析，非税收入可以分为预算内非税收入（教育费附加收入、排污费和城市水资源费收入、矿产资源补偿费收入、专项收入、土地出让金等）、预算外非税收入（没有纳入预算内的行政事业性收费和基金、以政府名义接受的捐赠收入、国有资产和公共资源等租金收入等）以及制度外收入（既未纳入预算内又未纳入预算外的政府收费和集资，凭借行政权力或垄断地位取得的收入）。
在政府主导改革和民生的客观背景下，非税收入是政府治理能力和绩效的强有力保障；而在转变和优化政府职能、建设公共财政的趋势下，规范非税收入既是民主法治的客观要求，也是回应媒体和民众知情权与监督权的必需之举，故非税收入的规范应遵循“激励与规制并重”的基本理念。非税收入的重要性及规范的必要性举世皆然，许多国家和地区均探索出了诸多科学、可行的措施，应当予以研究及借鉴。2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》正式启动了规范政府非税收入的制度化建设，近年来各地政府在非税收入的管理实践和法制建设中暴露出许多问题，亟待深入、具体的理论研究和对策设计。
二、我国政府非税收入管理存在的主要问题
在1995年之前，我国政府非税收入的管理重点是治理“乱收费、乱罚款和乱摊派”，加强收费和基金的审批管理，严格控制新设的收费和基金项目，逐步压缩收费和基金收入的规模。1996年财政部颁布多项规范性文件，逐步将预算外管理的收费和基金纳入财政预算管理，将预算外管理的非税收入纳入国库单一账户体系和部门预算管理，减少预算外资金规模，解决财政资金体外循环。同时逐步将国有资源及资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入等纳入财政管理，拓宽了非税收入来源。2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》，取消“预算外资金”的提法，明确非税收入的概念和范围，构建非税收入管理的制度体系。
根据财政部和各地政府公开披露的统计信息来看，1990 年代政府非税收入占财政收入的比重大致在30%-50%之间，占GDP 的比重在4%左右。2000 -2010 年，非税收入占财政收入的比重维持在10%-40%之间，平均下降到22.53%。从2007 年开始，非税收入表现出比较稳定的小比例增长，行政事业收入和其他收入的增长快于专项收入和罚没收入的增长。我国政府非税收入大部分来源于地方，各级政府部门均存在大量收费行为，改革非税收入必须首先从地方政府及其部门入手。
总结学界已有的研究成果可以发现，目前我国非税收入管理的现状及存在的主要问题包括：一是非税收入规模偏大。根据财政部和各地政府公开的数据，我国中央非税收入相当于本级财政收入的13%，地方非税收入达到49.6%，许多省份非税收入已超过本级税收收入，全国非税收入的47.3%来源于行政事业性收费和政府性基金，收费基金规模过大导致“费挤税”，给公共财政建设带来了巨大困难。二是收费基金项目多、管理分散。目前中央批准的行政事业性收费近二百项，有的省批准的行政事业性收费也高达一二百项，基本上每个政府部门和单位都设有收费或基金项目，给财政资金的统筹调配造成巨大障碍。三是违规收费、乱设基金问题突出。许多地方政府及其部门违反国务院规定，违规收费和设立基金，破坏收费和基金管理的规范性和统一性，加重企事业单位和社会负担。四是资金管理不规范。根据审计署的统计，非税收入普遍存在挤占、截留、挪用、乱支等问题。五是法制建设不健全。表现为立法滞后，缺少专门立法；立法级次较低、效力不高，有关非税收入管理的规范性文件大多是一些政府部门分散或联合发布的决定、办法或通知，法律层级低，难以贯彻执行和协调；立法技术粗糙，操作性不强；行政立法居于主导地位，趋于追求部门利益等。
三、完善政府非税收入法律规制的基本理念与思路
（一）外国政府关于非税收入管理的主要原则与举措
非税收入并非中国所独有，而是存在于世界各个国家和地区。非税收入的存在本身也并不必然与经济体制相挂钩，比如即便是在市场经济成熟的发达国家，其政府财政收入中也都存在特定比例的非税收入，当然各国的比重可能差异较大。就总体而言，各国政府非税收入的构成也有许多相似之处，比如其主要内容均包括政府投资所获收益、国有资源收益、国有企业收益、政府提供的商品或劳务销售收入与政府收费所得，以及罚款、专卖、彩票与相关利息收入等。
在财政法治建设比较完善的国家及地区，政府非税收入的管理均设置有比较明确和严格的法律依据。比如许多国家在确定和改变非税收入的项目、种类等问题上，都必须要严格遵循相应的法律程序。同时，由于政府是非税收入的主要获益者以及参与者，所以对于许多公共资源收益，政府需要严格计算其所提供的公共服务所需耗费的成本，以此确保政府制定的相关标准既能满足政府补偿公共支出成本的需要，又能被社会大多数公众所接受。此外，许多国家均以法律形式规定政府非税收入都要纳入严格的预算管理，尽可能实现统收统支，防止非税收入管理出现违法现象。就总体而言，以宪政和法治的高度强化公共财政意识、构建非税收支审查机制、加强公众监督是国外规范非税收入的共识。其中具有重要借鉴意义的内容包括：一方面是以法治、公开和民主作为非税收入管理的三大基本原则，以此促进并保障政府非税收入管理的合法性。法治原则的体现如美国相关法律规定，州级政府须在联邦宪法所赋予的权力范围内对政府非税收入的管理进行立法，有关非税收入的种类、标准、征收、变动等一切事项都需要通过议会或选民通过投票的方式予以表决。公开原则的体现如法国相关法律规定，其地方政府必须向社会公众公开其财政预算以及财政管理政策，保证公众通过政府的网站即能查询到各项非税收入的收支情况。民主原则的体现如加拿大法律规定，政府要想设立新的收费名目或修改某一项收费的标准，必须事先举行听证会，通知相应的公众进行磋商并就收费问题进行评估，并且如果未履行上述法定程序或未能达成一致意见的，则不能设立新的收费项目。
另一方面是在项目及标准确定、收缴管理与使用管理三大环节设置科学、专业的法律监管措施，以此促进并保障政府非税收入管理的合理性。第一个环节是政府非税收入项目及标准的确定。对此澳大利亚相关法律规定，政府收费的标准应以补偿公共支出的成本作为基本原则而不得以营利为目的；加拿大联邦层面的《财政管理法》也规定，政府的收费不能超过其支出的成本。第二个环节是收缴管理。各国的代表性举措有：一是规定政府各类非税收入均必须统一纳入财政预算，如美国相关法律规定所有非税收入都要纳入政府的预算管理；加拿大联邦层面的《财政管理法》也规定政府所有非税收入均必须统一缴存到出纳总署的综合收入基金账户中，从而纳入财政预算管理；二是设置比较便利的缴费通道，如加拿大的卡尔格里市为公众缴纳各种政府收费共设置了邮寄付款、直接向征收机构缴纳、预先授权支付、金融机构代办缴付以及通过电话委托缴付等五种方法，十分科学、便利。
第三个环节是使用管理。美国相关法律明确了非税收入的专用性，以法律形式明确限定其专用范围和使用方向；加拿大规定非税收入应当在收缴后存入国库，通过财政预算管理统一安排支出；当然，无论对政府非税收入的使用是否明确规定了“专款专用”，各国均以法律形式明确对非税收入的使用实施严格监督。比如加拿大专门设置了“收费检查委员会”，并通过法律规定政府部门和机构应当向国库部和省及地方政府设立的该委员会报告非税收入的使用管理情况，接受其审计。
（二）规范我国政府非税收入的制度框架与立法规划
市场经济发达、民主法治传统深厚的国家一般对政府经济职能的限制较多，而且公共财政的社会共识也决定了对非税收入的管理比较严格。中国政府对非税收入的依赖比较大，地方政府尤甚。鉴于政府主导经济与社会改革、尤其是民生建设的现实，中国政府非税收入的规范应当遵循“激励与规制并重”的基本理念，以此为基础借鉴外国经验、完善法制建设。
在中国，中央层面的非税收入管理改革从2002年开始，2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》启动了规范非税收入的制度建设。地方政府的非税收入管理改革在收缴范围、收缴方式、收支决策、信息披露、法制建设等方面均已取得明显进展。目前的不足主要是非税收入规模偏大、收费基金项目多且管理分散、违规收费和设立基金比较突出、资金管理不够规范等。这些问题暴露出财政管理体制的弊端，包括管理技术落后，征管、监督和稽查工作效率低下，非税收入流失严重，部门利益冲突削弱部门协作机制，“收支脱钩”遭遇激励难题，收费依据不足，征管职能的合法性备受质疑等。此外，规范非税收入的法制建设存在的问题主要有：立法概念滞后、非税收入专门立法缺位、立法级次较低、效力不高、立法技术粗糙、操作性不强、行政立法居于主导地位、在立法价值上趋于追求部门利益等。形成共识的解决方案主要有：在转变政府职能的同时加强公共财政建设，重点清理和取消不合法与不合理的收费基金，加强收费基金管理，强化监督约束机制，以地方政府为重心推进规范非税收入的法制建设，尽早推出统一的“政府非税收入治理法”等。笔者就此提出的思路和对策包括以下几个方面：就总体而言，应当以“分类规范――预算管理――整体立法”为主线，确立非税收入法律规制的改革路线图。非税收入管理不仅涉及特定的经费收支，更与政府的行动范围、政府负担的经济与社会管理职责以及更宏观的整个经济体制息息相关。所以非税收入的法律规制必须有顶层设计的思路，即认识到非税收入需要以“激励与规制并重”作为基本的理念，在承认非税收入客观性与合理性的基础上渐进、系统地寻找法律规制的路径；另一方面非税收入的法律规制还必须有细节性、底层性的制度安排，对非税收入的项目、标准、收缴与使用管理等问题必须予以专业性、细节性的制度设置。唯有如此，方能在解决眼下急需解决之问题的同时避免头痛医头、脚痛医脚，并在整体构建法律规制体系的同时能够回应实践所需。
在此基础上，非税收入的法律规制应当重点关注的细节性的管理问题包括以下几个方面：其一，以“必要且适度”为原则作为新设非税收入及评判既有非税收入的标准，重点是继续以法制手段清理不合法、不合理的收费项目，从实质上推进可行的“费改税”项目；其二，以“规范且严格”为原则强化非税收入的收缴管理制度，坚决且有效地推进各项非税收入的“全预算管理”，提升财政管理能力；其三，以“专业且高效”为原则提升非税收入的使用管理，通过各种信息和技术手段，通过与预算编制、国库集中支付联动等方法实现对非税收入使用的全方位监督。
完善非税收入的法律规制，除了以法律形式推进上述细节性管理制度的制定与落实外，其他要点包括以下几个方面：其一，从整理现有的各类规范性文件入手，确立立法路线图，为制定正式、高位阶（比如从“通知”提升为“条例”、从“部门规章”提升为“法律”）的法律规范做好各方面的充分准备；其二，重点明确各项监管措施的具体内容，就非税收入的立项、审批、征收、预算、执行等各个环节予以专门的立法研究，为非税收入的法律监管奠定立法基础；最后要重点完善法律责任，通过总结和明确各类违法行为应承担的不利后果，提升非税收入管理的“硬约束力”，避免法律责任继续成为非税收入法律规制的薄弱环节。（来源《西藏民族学院学报》）
