宜昌市审计局 李平
建设工程项目档案资料是建设项目从立项准备阶段到竣工验收并交付使用阶段全过程所形成的，应当归档保存的纸质和影、声、像等资料的总称，包括各种文字、图纸、图表、计算材料、声像等不同形式与载体。它是项目建设全过程和最终建设成果的历史记录和客观反映。它对于加强建设工程质量控制，评判和追究项目参建各方建设工程质量责任，惩治工程建设领域腐败行为，以及建设工程项目交付使用后的维修、改扩建直至报废拆除等，都具有十分重要的作用。建设项目招标投标活动是项目前期准备阶段的重要环节之一。项目招标投标的成败，不仅仅涉及建设项目的前期准备阶段，而且贯穿整个项目建设的全过程。它对项目施工管理和合同管理有直接影响，对项目质量和投资造价构成都有着极其重要的关系。因此，建设项目招投标活动所形成的资料，是建设项目档案资料的重要组成部分。建设单位必须真实、完整地搜集和整理招投标活动的全部资料，并规范地立卷归档。如果建设项目招投标资料归档不完整或者毁损、灭失，有关监督管理部门将无法对招标投标过程进行评价或核查，从而掩盖了招投标环节围标串标、幕后交易等违法违纪行为，给惩治工程建设领域腐败行为带来严重影响。
一、目前建设项目招投标资料归档的现状
一是现行招标投标以及档案管理等法律法规和制度存在一定缺陷，导致招投标资料归档不完整。突出表现为建设单位只保存了中标人的投标文件，而没有归档保存其他投标人的投标文件。目前，由于现行招标投标以及档案管理等法律法规和制度不完善，没有明确规定招投标资料归档的具体内容和保管时间，很多地方招投标监督管理机关也没有作出相关具体规定，导致建设单位招投标资料归档不完整。主要表现为建设单位一般仅仅保存了招标文件和中标人的投标文件，而没有将招投标全过程形成的招标公告，资格预审文件，招标文件及其发售、澄清、修改、答疑资料，现场踏勘，以及投标、开标、评标、定标资料等搜集、整理并归档。尤其是对其他投标人的投标书没有归档。笔者从事多年的建设项目投资审计，经常遇到建设单位招投标资料归档不完整的现象。审计人员往往因为查不到相关招投标资料，无法获得充分的审计证据，最后不得不放弃审查，给建设项目投资审计带来重重困难。真可谓是“看得到鬼，而捉不到鬼”。
二是房屋建筑和市政基础设施工程、水利工程、公路工程等，不同行业主管部门对建设项目资料归档的标准不统一，对招标投标资料归档责任主体和保管期限等存在很大差异。目前，房屋建筑和市政基础设施工程等城市建设工程资料归档执行的是建设部2002年发布的国家标准《建设工程文件归档整理规范》（GB／T 50328－2001）。该规范在‘基本规定’中规定：“在工程文件与档案的整理立卷、验收移交工作中，建设单位应履行下列职责：……收集和整理工程准备阶段、竣工验收阶段形成的文件，并应进行立卷归档……”。该规范所称‘工程准备阶段文件’是指工程开工以前，在立项、审批、征地、勘察、设计、招投标等工程准备阶段形成的文件。该《规范》附录〈建设工程文件归档范围和保管期限表〉中将“勘察设计、施工、工程监理招投标文件”列入建设单位长期保存范围。（该《规范》所称‘长期’指工程档案的保存期限等于该工程的使用寿命）。该《规范》没有要求施工单位将招投标文件归档，也没有将其列入城建档案馆的接收范围。有些建设单位纯粹按照城建档案馆的要求进行归档，因为招投标文件不属于城建档案馆的接收范围，导致没有将项目招投标资料归档。如笔者对某高校建设项目审计时，建设单位不能向审计组提供招投标资料。当审计人员指出资料归档问题时，招投标负责人竟然“理直气壮”地认为他们按照城建档案馆的要求进行立卷归档，不存在着过错，而并没有意识到保存招投标资料是建设单位的责任。
水利工程文件归档执行水利部《水利工程建设项目档案管理规定》（水办［2005］480号文发布）。该《规定》附件〈水利工程建设项目文件材料归档范围与保管期限表〉中，将“招标文件、招标修改文件、招标补遗及答疑文件”列为项目法人长期保存；将“投标书、资质资料、履约类保函、委托授权书和投标澄清文件、修正文件”列为项目法人永久保存；将“开标、评标会议文件及中标通知书”列为项目法人长期保存。公路工程文件归档执行交通部2001年发布的《公路工程竣工文件材料立卷归档管理办法》（交办发［2001］390号文发布）。该《办法》附件〈公路工程竣工文件材料立卷归档〉中，将“招标、投标文件”列为建设单位永久保存。
由此可见，以上现行的建设项目档案管理规定或规范，都属于行业主管部门颁发的规范性文件。不同的行业主管部门对建设项目资料归档的标准不统一，对招标投标资料归档责任主体和保管期限等存在很大差别。除了《水利工程建设项目档案管理规定》外，这些工程文件归档整理规范和标准，没有明确规定“招投标文件”所包含的具体文件内容。
三是建设项目推行招标代理制以后，有些建设单位完全依赖于招标代理机构。由于招标代理责任不明确和监督管理漏洞，造成招投标结束后资料缺失，建设单位与招标代理机构相互推诿。目前不少地方的招投标监督管理机关普遍推行建设工程在有形市场交易和招标代理备案制度。招投标服务机构（即综合招投标中心或建设工程交易中心）提供了交易平台。招标代理备案制要求招标代理机构将反映整个招标投标过程的文件资料整理备案，建设单位、招投标服务机构和招标代理人都要保存一套资料。然而，对于参与投标的其他投标人的投标文件，招投标监管机关没有作出备案的规定。
建设单位和监管机构的有些人盲目地认为，其他投标人的投标文件没有多大作用和价值，出现招投标结束后便无人过问的现象。有些招标代理机构正是熟知这一招投标资料保管制度上的缺陷，便以没有相关规定或资料库房有限为由，在项目招标结束以后立即销毁了其他投标人的投标书等资料。从而由中标人借用其他企业资质围标并代为制作的投标文件，以及由招标代理机构参与“暗箱操作”的招投标过程，就被销毁得一干二净。正是如此，招投标资料监管的漏洞和缺失，成为他们的理想的“保险箱”或“保护伞”。
二、规范建设项目招标投标资料归档的对策
一是呼吁国家档案管理部门应会同发改委、建设行政管理、水利、交通等部门，共同制定一部普遍适用的建设项目文件归档要求与档案整理规范的国家标准。国家档案局2002年发布的《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（DA/T 28 -2002）附录〈国家重大建设项目文件归档范围和保管期限表〉中，将“招标书、招标修改文件、招标补遗及答疑文件”，列为建设、施工、设计单位长期保存；将“投标书、资质材料、履约类保函、委托授权书和投标澄清文件、修正文件”，列为建设、施工永久保存，设计单位长期保存；将“开标议程，开标大会签字表，报价表，评标纪律，评标人员签字表，评标记录、报告”，列为建设单位长期保存；将“中标通知书”列为建设、施工、设计单位长期保存。此《规范》属于国家档案行业标准，适用于国家重大建设项目的新建、扩建、改建和技术改造等项目的竣工文件编制、档案整理及竣工档案验收。其他建设项目可参照执行。它比其他同类标准更详细地列明了文件归档范围等。但是，此《规范》主要适用于国家重大建设项目，有些文件归档的责任主体和保管期限，以及文件规档的具体范围值得商榷。如将“投标书、资质材料、履约类保函、委托授权书和投标澄清文件、修正文件”，列为建设、施工永久保存，设计单位长期保存，有必要做一定调整。其理由是，这些资料作为建设单位可以‘长期’保存，而施工单位短期保存即可。在市场经济环境中，施工企业经常出现“关、停、并、转”的情况，要求施工单位‘永久’保存很不现实。由设计单位‘长期’保存也没有必要。另外，应该进一步明确规定，建设单位保存的“投标书”，必须包括中标人及所有投标人的投标文件，施工单位保存的“投标书”仅为自己的，其内涵有着很大差别。因此，目前非常有必要制订出台一部普遍适用的建设项目文件归档要求与档案整理规范。呼吁国家档案管理部门应会同发改委、建设行政管理、水利、交通等部门，以此《规范》为基础，统筹兼顾各行业现有建设项目归档标准或规范，共同制定一部崭新的建设项目文件归档的国家标准，法律效力级别应属部门规章。
二是各地招投标监管机构应进一步规范招标代理机构的行为，完善招标代理备案制度，堵塞招投标资料保管和监管的漏洞。招标代理机构不仅应将反映整个招投标过程的文件资料整理备案，对于参与投标的其他投标人的投标文件，招投标监管机构也应要求备案。从而，建设单位、招投标服务机构和招标代理人各保存了一套完整的招投标资料。招投标服务机构和招标代理人的资料保存时间可短于建设单位，但一般工程招投标档案应从招投标结束后保存五年，重大工程项目招投标档案应保存五至十年，到期销毁时应有记录备查。这样不仅可以约束投标人借用他人资质进行围标的行为，也有效地防范招标代理机构和投标人串通共同舞弊。
三是建设单位要提高对建设项目档案管理工作的认识，克服工程文件归档“重施工，轻招标投”的思想。建设项目主管部门和发改委、招投标监督、审计、纪检等部门，应对建设项目进行经常性的监督和档案资料专项检查。建设单位要设立专门机构或指派专职人员，负责工程档案管理工作。在招标投标和与勘察设计、施工、监理等单位签订合同时，要对档案资料的套数、费用、质量要求、移交时间等提出明确要求，并及时收集、汇总勘察设计、施工、监理等单位所形成的档案。建设项目主管部门和发改委、招投标监督、审计、纪检等部门，应对建设项目进行经常性的监督检查和档案资料专项检查，发现建设单位档案管理混乱，甚至擅自销毁招投标资料等行为，应该依据《档案法》和其他有关法律法规，严肃进行查处。（摘自湖北审计网）
