彭亮（审计署驻哈尔滨特派办）

 

近年来，国内的“形象工程”问题受到社会各界的广泛关注，批评之声不断却屡禁不止。对此，审计工作也提出了揭示和查处劳民伤财、华而不实的“形象工程”和“政绩工程”的要求。但笔者在审计工作中发现，目前“形象工程”从概念、判断标准、到产生问题的根源和处理办法，实际上都比较模糊，在工作中并不具有很强的可操作性，亟待追根溯源，廓清本质，而单纯情绪化的反对是难以解决问题的。现在从审计视角，提出几点困惑与思考，以求引起重视和指正。
　　困惑与思考之一，概念。概念不清，其外延必定不可能清晰。目前，“形象工程”这个词在日常被人们普遍使用，但要在理论上给出一个明确的定义却不容易，在法规中也缺少明文规定，在人们的脑海中还仅停留于劳民伤财、华而不实的“负面形象”。如何判断“劳民伤财”，“华”与“不实”，却口说无凭。就如“小金库”一词，虽然在口语中人人都用，但在理论上又长期存在争议，这必然影响到对一部分问题的定性。“小金库”尚且局限于财务收支领域，“形象工程”的概念更加模糊。分解来说，“形象”在汉语中本指能给人以印象的外在表征，为中性。如果说“树形象”或“注意形象”，还体现为褒义。“工程”则涵盖了政府主导的全部基本建设及文化建设项目。当“形象工程”组合在一起就立即蜕变为贬义，那么政府主导建设的工程项目讲究形象的合情、合理、合法的边界在哪里呢？审计工作不能依靠外在观感。概念不清导致审计人员在工作中要给出“形象工程”的结论远比“小金库”困难百倍。
　　困惑与思考之二，定性。“形象工程”在定性上的复杂性不可轻视。从纵向来讲，建国60多年来我国发生了天翻地覆的变化，人民生活显著改善，国家实力大大增强。我们有理由与时俱进，在建设项目中体现出建国以来，特别是改革开放以来的伟大建设成就。在横向上看，我国又是一个地域发展状况相差悬殊的发展中国家，东中西部差距很大。如果参考贫苦山区的现实，一些工程确实过分超前或奢华了，但对比北京、上海的同类项目恐怕还有不及。国家相关文件对“楼堂馆所”建设确实做出了明确的禁止性规定，但是其他的“献礼工程”或者为了接待外宾和招商引资建设的项目如何判定呢。同时，我们为实现基本公共服务均等化，开发中西部地区，大量建设的基础设施项目和公益、民生项目，适当讲究“形象”，以审计的眼光也殊难判断和评价。例如高校追求宽敞、艺术、高雅的建筑风格，是否就应当被定性为“形象工程”，何况其中还有教育部门对学校生均面积等指标的实际要求以及其他多方面因素的影响。
　　困惑与思考之三，标准。目前，在审计工作中对“形象工程”实际上并没有一个具体可依照的“定罪”标准。例如，为追求“形象”而大幅提高工程成本的问题：一项工程花费1亿元设计费，突显新颖的外形设计；一个城市安装500杆单杆5万元的艺术路灯，移植1000棵1万元或10万元每棵的珍贵树木美化街道，如何评价？许多城市的广场都是群众休闲、健身的重要场所，其大小和造价又怎样根据人口密度来评估？一座新建的国际机场，可能今年审计人员批评其建设超前，过两年就发现满足不了吞吐量的快速增长，或者根本起降不了波音、空客的新型飞机。没有依据，审计人员在工作中即使感到一些建设项目投入过大，建设标准过高，也难以给出权威的判断。
　　进一步说，在今天的市场经济条件下，地方政府部门在经济建设中具有很大的自主性，可以采购的建筑材料、装饰材料种类繁多，具体制定每一项建设都应该遵守的明细标准根本无法穷尽。不断细化制度标准的思路是不现实，也是不明智的。在封建等级社会，对各级城郭的方圆尺寸有严格控制；在计划经济时代，政府也可以对吃穿住行做出事无巨细的规定。今天，一些专家学者关于依据城镇规模制定马路宽度和广场大小标准的建议，恐怕忽视了时代的变迁。
　　困惑与思考之四，政绩。形象工程通常又被称为“政绩工程”，学者和群众普遍认为官员是为了标榜政绩而盲目上项目的。但政府追求政绩何错之有？近年来对于“形象工程”、“政绩工程”，党中央、国务院反复申斥，全国人民一致反对，理应成为过街老鼠，在这种情况下其“形象”和“政绩”又从何而来？人们指责“形象工程”片面追求政绩，导致大量无用、闲置的工程，但完全闲置无用的工程在审计工作中并不常见，经济效益不高的工程是多见的，比如一些大型体育场、会展中心和部分偏远地区的高速公路，虽然暂时经济效益不佳，但并未闲置，从长远来看对经济发展也有一定积极作用。至于这些建设项目在整体上引发的宏观经济政策利弊的争议，则见仁见智。审计人员在实际工作中则只能依据事实，判断一些工程经济效益不佳，增加了政府的财政负担，而不能认定为违规违纪。
　　困惑与思考之五，产生根源。中国式“形象工程”的产生根源也比较复杂，“富润屋”的传统和“好面子”的文化因素也是重要原因。从经济的角度讲，政府主导经济建设的发展方式则是根本原因。为加快国家经济建设，政府以经济工作为中心，控制了大量资源，包括国企、资金、土地和项目审批权等等，决策迅速但缺乏监督。在这种情况下拉动经济和创造政绩的最直接选择，就是铺摊子，上项目，也就难免导致不了解、不重视市场，拍脑门决策，部分工程建成后效益低下等问题。对此，审计工作只能着力揭示和反映建设项目审批程序、资金及项目管理的真实性、合法性、效益性，无法保证项目决策的科学性，更无法保证人民群众的实际观感，实现最佳的经济效益和社会效益。
　　因此，治理“形象工程”、“政绩工程”的关键是提高政府决策的法制化、民主化和科学化水平，是确保“形象工程”为人民需要、人民满意的正面的形象工程，是确保“政绩工程”是符合民心、民意的政绩工程。解决问题的根本出路在于加强对权力的监督和制约，通过预算公开和建设项目决策公开，或者出台政府投资方面的法规，明确政府投资的公共性质，加强民主监督和民主决策，控制政府建设性的投资增长相对于公共支出的占比，并严格约束政府投资直接介入市场微观领域的行为；坚持转变政府职能，把提供基本公共服务作为政府的主要职能，同时深化投资体制改革，积极鼓励民间投资，将工程建设的投资主体更多地让位给市场。审计工作应当针对工程建设领域存在的普遍性和制度性问题，以及出现的新情况和新问题，从体制、机制层面提出建议，促进相关制度的完善。（来源审计署网）