周翔（江苏省滨海县审计局）

 

《审计法》第五条规定，“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，但从现有审计管理体制来看，地方审计机关为同级政府组成部门，审计机关负责人的任免、审计工作人员的选调、办公经费的安排等均属于地方党委、政府管理，当执行国家政策和财经法规与地方利益发生冲突的时候，或者违纪违规问题是地方政府行为所致时，地方审计机关往往听命于地方政府行政首长的意见，站在地方利益一边，审计机关的独立性就会大打折扣，进而影响了审计监督职能的充分发挥。对此，地方审计机关及其审计人员倍感困惑，陷入维护国家利益还是维护地方利益的两难境地。由于独立性不强，一方面审计发现的涉及地方政府决策或者地方政府默认的问题得不到有效地处理、处罚和纠正，你查你的，我做我的，影响了审计机关的执法权威和问题的整改；另一方面，“一条鞭”审计项目出具的审计报告因牵涉到地方利益和政绩只能反映一些无关痛痒的问题，很难有实质性地问题向上级审计机关逐级报送，最终汇总出来的结论与事实大相径庭，影响了决策层的判断，进而影响所制定宏观政策的科学性和合理性。
　　如何增强审计机关的独立性，让审计机关公正执法，如实反映并及时纠正经济运行过程中存在的突出问题，并促进政府及相关部门在体制、机制上加以完善，仅从审计机关及其人员职业道德层面进行约束是远远不够的，笔者认为“上审下”是解决审计机关独立性不强的有效途径。所谓“上审下”，就是上级审计机关对下级政府及其部门有关事项直接进行审计或开展专项审计调查。采取“上审下”的办法，对下一级政府而言，是外部监督，比较超脱，审计结果对同级政府和上级审计机关负责，不受下级政府干预，独立性非常强，可以有效避免下级审计机关监督同级政府所处的下级监督上级的尴尬处境。
　　“上审下”并不意味着上级审计机关包办下级审计机关的审计工作，上级审计机关只需要对那些可能影响下级审计机关独立、公正执法的重大事项有选择性地实行“上审下”。哪些事项需要“上审下”？笔者认为，以下事项应该实行“上审下”：一是宏观政策执行情况，比如土地政策执行情况、重点行业节能减排政策执行情况；二是为了摸清某一方面全局性情况以便提供给高层作为决策参考的重要情况，比如地方政府性债务情况；三是涉及民生的事项，比如社会保障资金管理使用情况、保障性住房建设情况；四是上级财政安排的专项资金使用情况，比如产业调整和振兴专项引导资金绩效情况；五是下级政府财政决算情况；六是下级政府投资的重大建设项目预算执行和决算以及绩效情况。
　　“上审下”的组织形式可以多种多样，一是由上级审计机关组织自身人员成立审计组开展审计，二是抽调下级审计机关审计人员加入上级审计机关审计组开展审计，三是以下级审计机关为单位组成审计组，由上级审计机关统一组织，在下级政府之间开展交叉审计。不论采用何种组织形式，有一点是共同的，审计组均是由上级审计机关派出，以上级审计机关面目出现。
　　实践证明，有许多重大审计项目因为采取了“上审下”的办法，独立性强，审计结果客观、公正，问题揭示和处理、处罚到位，整改力度大，审计效果明显。（摘自审计署网）