广州市审计局  周琼华

 

《审计法》中规定：“审计机关经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。”该条款在表述上使用了“负责人”和“主要负责人”两个词，其用意是想对两种查询方式的批准者作出区分。显然，对“负责人”和“主要负责人”应作不同的理解。

    从字面上理解。“负责人”应只一人，当指县级以上人民政府审计机关的首长，也就是俗称的“一把手”；“主要负责人”则应包括县级以上人民政府审计机关的所有(分管)领导，包括正职，也包括副职，也就是俗称的“班子成员”。《审计法》和《审计法实施条例》等相关法律法规也正是在这种意义上使用“负责人”和“主要负责人”两个词的。如，《审计法》规定，“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”，规定“被审计单位负责人对本单位提供的财务会计资料的真实性和完整性负责”，其中所说的“负责人”实指“法定代表人”。《审计法》中还规定“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”，这里的“主要负责人”，根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中有关规定，既包括“正职领导干部”，也包括“主持工作一年以上的副职领导干部”。

    从立法精神上看。该条所谓的“负责人”和“主要负责人”又似应作完全相反的理解。“负责人”应理解为“所有(分管)领导”，“主要负责人”应理解为“法定代表人”。因为，经“负责人”批准的是查询被审计单位在金融机构的账户，而经“主要负责人”批准的是查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。

    从法理上讲。查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款比查询被审计单位在金融机构的账户的程序要更严格，最终决策者的层级要更高，拥有该项权力的决策者数量要更少。首先，尊重和保护私有财产既是现代法治最重要的理念，也是我国最基本的宪法原则。《中华人民共和国宪法》中规定：“国家保护公民合法……储蓄……的所有权。”遵照这一宪法原则，相比查询被审计单位在金融机构的账户而言，查询以个人名义在金融机构的存款就应该本着更加审慎的态度，遵循更加严格的程序，经由更高的审批层级，否则，很容易造成公权力对公民个人隐私和财产权益的侵害。其次，相比查询被审计单位在金融机构的账户而言，对于查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款，《审计法》增设  了“有证据证明”的前提条件，也体现了法律对这种查询行为的一种更加审慎的考量。第三，做这样的理解更加符合工作实际。被审计单位在金融机构设立账户是一种普遍现象，审计机关查询这些账户也是一种普通的审计行为，如果每次查询都需经过县级以上人民政府审计机关“一把手”批准，实无必要，也无可能，实际操作中，一般也是经由分管领导批准即可。而被审计单位以个人名义存储公款，并非普遍现象。金融机构本着“为储户保密”的原则对审计机关查询个人存款往往更加敏感，审计机关在采取这种措施时必须更加审慎，要求经过“一把手”批准则显得理所当然。

综上所述，建议在下次修改《审计法》时应将“负责人”和“主要负责人”两词对调。（来源中国审计报 2011年 10月 26日 第7版）