杭州市审计局  程旭 阮华兴 方钟铭 孟 洁

 

一、领导重视，增强查处大要案的意识
　　大要案的查处对象是个人，而且大多牵涉到领导干部，争取到上级领导的重视与支持、创造良好的审计环境非常关键。当前，社会上流传着一种“大要案查处与地方经济发展相矛盾”的论调。该市主要领导却不这么认为，而是坚持“大要案的查处不仅不会影响地方经济发展，反而能为地方经济保驾护航”的观点，经常在各种会议上强调党风廉政建设和反腐败工作的重要性，强调审计监督的特殊意义。该市四套班子的主要领导曾多次亲临审计局开展调研活动，向一线干部提出：审计是领导检查工作的“眼睛”，也是部门改进工作的“镜子”，审计人员要敢于审计、严于审计、善于审计，争当“经济卫士”和“反腐勇士”。当审计部门发现重大的案件线索时，不论他们工作多忙，都会挤出时间认真听取情况汇报，给予支持与指示。领导的重视与大力支持，为该局开展大要案查处工作营造了良好的氛围。
　　在这种良性氛围的影响下，该局班子思想统一，把查处大要案列为重点工作内容。
　　第一、组织学习，在讨论中明辨是非、坚定立场。该局将思想政治学习和职业道德教育制度化、经常化，每隔半月进行集中的学习和讨论。通过学习讨论，澄清社会上对“审计工作就是挑毛病”的片面认识，消除审计人员“就审计而审计”、“多一事不如少一事”的思想观念。让审计人员明白，审计工作主要目的是通过查处问题、堵塞漏洞来保护国家财产、挽救干部。审计人员要深刻理解本部门在党风廉政建设和反腐败工作中的重要职责和任务，浩然正气、敢动真格、有所作为，树立起查办大要案的责任感和使命感。
　　第二、突出重点，在安排计划时给查处大要案留有空间。该局在年初安排项目计划时，对前几年审计过的项目和发现的主要问题进行全面梳理，结合领导、群众关心的焦点热点问题，合理地安排项目的数量和分布领域。在保证项目总体质量的基础上，根据项目的重要性和风险程度划分为ABC三类，每个科室确定一至两个项目作为A类重点项目，投放较多的时间和精力，着力查深查透，力争出精品、出成效。
　　第三、确立制度，由主要领导直接抓大要案、负总责。在审计过程中，审计组发现重要线索后，第一时间直接向局主要领导汇报，由局里权衡情况、决定查案的步骤与方法，争取时间和取证上的主动权，避免发生审计风险。对于比较重大的案件，该局领导亲自挂帅、深入现场、鼓舞士气。例如：2004年，在住房资金管理中心审计中，审计组发现原主任巫某违规出借资金和对外投资的情况，立即向主要领导作出汇报。根据反映的情况，主要领导亲自带领审计人员赴南京进行实地调查取证。返回建德后，当即向市委、市政府、市纪委的主要领导汇报。该市领导明确指示“追查到底、决不姑息”。有市、局两级领导“撑腰”，审计人员信心百倍，顺利地查破了该案。
　　二、夯实基础，打好查处大要案的功底
　　大要案的发现带有一定的偶然性，如果没有扎实的业务功底、过硬的综合技能作为铺垫，就难以发现和查处大要案。发现和查处大要案正是考验审计人员党纪法规的熟悉程度、业务技术的熟练情况和审计技巧的运用能力的时候。为提高审计干部的专业技能和水平，练就“真”功夫，该局十分重视“人、法、技”建设，采取“三加强”，不断夯实业务基础。
　　第一、加强教育培训的力度。针对基层审计机关任务繁重、经费紧张的现状，该局创新教育培训的理念和方法，利用一切机会，灵活地开展各种学习和培训。一是年年为业务人员征订审计及财经法规文件汇编资料，还专门购买了《审计技术方法系列丛书》供审计人员自学，使审计干部熟练掌握统计抽样、内控测评、舞弊审计等技术方法。二是在培训方式上，形式灵活，力求实效。比如：邀请纪检、检察部门的领导到局里给审计干部讲解违纪违法犯罪的立案标准、探讨常见作案手段等方面的内容；抽调审计干部参与纪委、检察部门联合办案，在工作中锻炼查案技术技巧；要求科长、业务骨干每年在局务会上至少上一堂课，就某个或几个项目谈审计的思路和方法，以案说法，引发大家的思考与讨论。
　　第二、加强重大项目调度与调配力度。对大项目、重点项目以及专项案件，该局在人员调配上打破科室界限，采取业务强强联合、性别年龄性格互补搭配的方式，让更多的业务干部参与协作办案的实践体会。一方面起到集思广益的作用，利于案件查处；另一方面在实践中审计人员相互学习、取长补短，经验丰富的业务干部帮助和带动年轻同志，使他们迅速成为新的中坚力量。
　　第三、加强大要案经验总结交流。该局每当大要案查办结束以后，专案组即开展认真地讨论，将经验教训总结为理论，在扩大审计影响、提升审计成果的同时，也为下一步的工作实践指引了方向。例如：血站案、更化案、住房中心案等该局均总结了案例的审计过程及心得体会。这些案例分别被《中国审计报》、审计署网站、《浙江审计》杂志、浙江《审计信息》等采用。审计人员普遍感到通过案例撰写加深了思考、丰富了经验。
　　三、整合资源，收集查处大要案的线索
　　发现线索是查处大要案的第一道关，也是被区、县(市)审计机关认为最为困难的一关。因为审计机关没有专门接收上访、举报的部门，也没有立案审查的权限和强制手段，查处大要案的社会认可度不够高，所以直接向审计机关反映案件线索的并不多。该局充分发挥审计技术专长、整合各种资源，利用多种渠道来发现和收集线索。
　　第一、在项目实施中“找”线索。常用的方法有内部控制制度测试、现金盘点、延伸审计领导干部的兼职单位、外出调查、询问等。尤其强调审计人员在实施项目前，必须掌握“两条线”、关注“三个点”。“两条线”指业务流程线和资金走向线。“三个点”指内部管理的薄弱点、公共权力运用的集中点以及经济活动的异常点。业务流程体现了单位履行职责的整个过程，职责履行和事业发展是以资金为依托的，资金的来去又得依靠业务管理加以控制。一个规范有序运行的单位，业务流程线与资金走向线应当是并行的。一旦这两条线有所脱节，就会在脱节之处产生了漏洞，也即内部管理的薄弱点。管理中的漏洞，会给少数别有用心的人留下机会，将公共权力集中点转化为私人谋取利益的切入口。通过这个切入口实施违规违纪、经济犯罪，会或多或少地影响到正常的经济活动，致使经济活动异常点的出现。因此，一般情况下，紧紧抓住这“两条线、三个点”，就能较快地确定违规事项发生的风险程度；沿着“两条线、三个点”进行深入细查，就能较为顺利地发现大要案线索。例如：该局对住房资金管理中心主任巫某经济责任审计时，据审前调查了解，该中心财务管理比较规范，经济活动也比较正常，业务流程与资金流向相互衔接，审计判断风险不大。但中心下属企业搞房地产建设业务，资金使用量相当大，法人代表由巫某兼职。审计人员审查下属企业的资金使用发现：其一大额资金进出手续不全，资金流动与管理控制明显脱节，形成了管理中的薄弱点；其二资金进出由巫某直接签批，权力集中；其三大量账目直到离任前才补做，情况异常。对此，审计人员锁定重点、沿着资金走向，细查了巫某签批支付的每一笔大额资金。随着审计的深入，终于揭开了其中的“秘密”：这些不及时入账的资金，实际上是用住房资金质押的银行贷款，贷款用途名义上为“经济适用房建设”，实际上却被用于出借和对外投资，挪用住房专项资金的情况浮出了水面。
　　第二、通过内部信息联系“供”线索。国家审计业务范围内的各单位之间有着一定的经济联系，有时候通过审计经济业务事项的一方会发现另一方存在异常的经济行为和违规线索。直接延伸审查对方单位，不但不能在原项目中定性处理，而且还可能因缺乏对事情全貌的了解，难以查深查透。对此，该局专门建立了线索库，当审计人员在甲单位审计时发现乙单位有不寻常的经济行为先摘录下来，统一输入线索库，将来实施乙单位审计时可调出该线索，作为重点审查事项。例如：2003年5月，该局对某街道办主任经济责任审计时发现，市计划生育局借该街道的账户，转移“手术减免费”购买复印机。2004年2月，该局对计划生育局进行财政财务收支审计。不仅根据上年收集到的线索查实了情况，而且通过该情况判断计划生育局专项资金管理意识不强、控制环节薄弱，重点加强了专项资金和预算外资金的审查。结果发现其下属技术指导站，隐匿检查收入、药品款等预算外资金36万元，私设“小金库”的重大违纪行为。又如：工商行政管理局委托公路运输管理所等单位代征个体管理费，并按一定的标准支付代征手续费。该局在对工商局审计时发现，工商局直接用现金支付代征手续费，凭自制领款单入账，无需对方单位提供收款收据。而前来领款的经办人多为单个人，且非财务人员，审计人员认为极有可能造成对方单位不入账，经办科室私设“小金库”、私分手续费的情况。2003年7月，对公路运输管理所原所长经济责任审计时，根据掌握的线索重点审查各业务科室、站所的资金来源和入账情况，发现了多个小金库，还查出车辆检测站站长、报账员等3人私分公款30余万元。
　　第三、在部门沟通中“收”线索。一是在经济责任审计项目实施前，到纪委、人事部门了解有无被审计人经济问题的举报。进点时，在被审计单位张贴审计告示，知情人可通过拨打告示上的电话号码向审计组提供线索。经过审计人员初步调查的情况分析举报情况的可信赖程度，实施项目审计时，有重点和针对性地核查举报有关事项。例如：2005年8月，该局对司法局原局长经济责任审计，审前调查时从纪检委了解到有人举报该单位主要领导通过在办公楼装修和购买西服中多开发票，购置电脑、空调重复入账等手段套现。审计组对支出发票的真实性进行了重点审查，结合外围调查取证、询问等，查出了经主要领导授意私设45万余元小金库的违规事实。二是与内审机构联系，从内审项目和内部管理中获取线索。如：2002年该局从卫生局内审组织了解到，其下属事业单位血站财务管理、内部管理混乱，违纪违规的可能性较大。但内部审计力量相对较弱，存在较大的审计风险和压力。该局当年将血站财务收支审计纳入国家审计计划。审计组通过票据审核、实地调查、询问当事人等深入细致地查证，发现了虚开发票、基建项目规避招投标、物资采购等重大经济事项由负责人独自操办等案件线索。经移交纪委后联合查证，查出了原站长和会计贪污公款、收受贿赂的犯罪事实。
　　四、注重方法，深入细致查处大要案
　　执法工作最讲究程序和证据。扯出线头仅仅是案件查处的第一步，只有按照规定的程序将各种证据采集、固定下来，让“钉子”转脚，才能办成铁案。这个过程，蕴含着大量的思考分析和实战工作，充分体现审计的技术技巧。任何一个细小的错误都有可能影响案件的最终结果，所以审计人员必须如履薄冰，随机处变，做到“细、实、活”。
　　第一、做细。发现案件线索后，审计组成员切不可形于色，而应保持外松内紧。一方面不使被审计单位有所察觉而立即采取应对措施；另一方面及时向领导汇报，共同研究审查方案。将案件发生的各种可能性和查证过程中可能会遇到的情况细细理出、条条分析，选择最佳的查案方法和步骤。例如：2002年的更化案，审计组初审发现疑点后，该市领导与专案组的同志们一起深入地分析了审计方案，对审计步骤进行周密地部署。经过论证，将包装公司经理许某确定为审计的第一个突破口。先在外围将其牟取非法利益的证据固定下来，提前与纪委取得联系，时机一旦成熟立即移送，利用“双规”的强制手段给涉案人员造成心理压力。同时，还考虑了万一达不到审计预期目标，利用盘查、询问、复核等手段，在发货、开票等环节固定证据，建立起第二、第三个突破口。
　　第二、做实。根据方案所确定的方法步骤，步步为营、件件落实。审计人员在查案过程中始终坚持求真务实的工作作风，有着一股子“打破沙锅问到底”的犟劲，决不轻易放过任何一个疑点。
　　第三、灵活。再全面细致的方案都不可能预见到所有的情况。查案过程不能囿于方案，要根据变化的情况灵活机动，适时调整战略战术。例如：2003年12月，该局对城建局下属的测绘大队进行审计，审计人员现场专业判断认为有可能存在小金库。但是半个月前已对城建系统的其他单位现金盘点时查出了小金库，被审计单位肯定有所防备，小金库的相关资料有可能转移，故伎重演几乎没戏。审计组开始按兵不动，在审计签证的第二天，突然杀个“回马枪”，对现金、银行存款进行盘点，结果查出了利用虚假测绘工程承包合同虚拟工程项目、虚开税务临时通用发票挤列单位成本86.08万元，套取现金设立“小金库”的违规事实。
　　五、几点启示
　　通过对该局几年来查办大要案的经历调查分析，我们得到的启示是：查处任何一桩案件都不是轻而易举的事，绝不可能单凭一方力量来完成。每一桩案件查处的背后，都凝聚着人民群众的默默支持，凝聚着各级领导的关心重视，凝聚着部门间的密切配合，凝聚着审计人员知难而上的“大无畏”精神和严谨细致的工作作风。
　　同时，就审计机关而言，查处大要案最关键的要素是团队的基本素质和合作精神，审计人员应做到12个字――敢碰硬、勤发问、强素质、善配合。
　　一是要敢于碰硬，有着“一杆子插到底”的勇气。
　　查案的过程是非常艰苦的，而且多数情况下处在“敌暗我明”的劣势，情况会随时变化，困难会意外出现。要放弃，理由有千百条；要坚持，只有拿出勇气。
　　2004年，该局抽调干部配合纪委、检察机关参与横铁案。据了解，横铁驻珠海办事处有重大的案件线索。但听说，该办事处某负责人与黑道来往密切，其兄弟就是一个大地痞。到人生地不熟的地方进行如此敏感的调查，其困难和危险程度可想而知，随时都有可能遭人暗算。然而，审计人员没有退缩，而是与公安、检察机关的同志星夜兼程，直奔珠海。他们白天调查取证，考虑到安全因素，晚上却不能长时间在珠海逗留，秘密转移到另一座城市，稍事休整，第二天一早又赶回珠海继续工作。就是在这样危险的环境下，他们凭借着义无返顾的勇气，带回了关键性的证据和关键的涉案人员，为案件的顺利查处打开了局面。
　　二是要勤于发问，怀着“细微处觅真迹”的心思。
    现代人的文化素养都比较高，违法乱纪的手段也越来越“高明”。审计人员如果没有一颗高度警觉的心，就很难发现案件线索。所以在审计和查案过程中，一定要多发问，不放过任何疑点。即便是有了疑点，也不能轻易下结论，把疑点“句”死。而要反复地向自己发问，谨慎地分析，多设想各种可能性，才不会因鲁莽草率而形成审计风险。
　　2004年，该局在对某单位财政财务收支审计过程中，审计人员发现一笔应收账款的核销无任何审批手续。当时，就在心里打了个问号――是否会将收回的款项列入账外？在查阅凭证时，审计人员又细心地发现会计凭证上有一个洞，这是重新拆装的痕迹。凭证为什么要重新装订？是否隐藏了不想让审计人员看到的东西？审计组带着一连串的问号找相关财务人员询问和查证，查出了该单位原主要领导挪用、贪污公款的犯罪事实。
　　三是要强于素质，备着“厚积薄发”的综合才能。
　　查处大要案不同于一般的审计项目，审计人员要应对各种复杂的情况。在一些特殊时期，仅有精湛的审计技术还不够，还应具备应变处事、把握全局、协调群众等综合能力。党性强、懂审计、会沟通、能协调的复合型人才才能胜任大要案查处工作。
　　就拿更化案来说，该局审计组刚刚进驻更化的时候，承受着多方面的压力：一是群众的情绪异常激动、有人还带着质疑的眼光；二是时任公司总经理的钟衍林盛气凌人，表示自己绝对不可能有问题，如果查不出要给其一个交待；三是市委市政府非常关注，对审计赋予了太多的期望。能不能顶住强大的压力？如何安抚好职工？怎样在杂乱无章的“反映意见”中迅速地找到关键问题？每一个问题都不是那么容易解决的，一句话说得不当，还有可能激起群众的公愤。经验稍次、综合素质稍低的，可能一下就被懵住了。更化审计组的审计人员顶住了各种压力，充分运用审计技巧和手段，圆满完成了市委市政府交给的任务，钟衍林等6人分别被判处了16年至1年不等的有期徒刑。因此，着力培养高素质、复合型的审计人才乃是当务之急。
　　四是要善于配合，发挥“齐力断金”的优势。
　　俗话说：“一个篱笆三个桩，一个好汉三个帮”。我们很难想象仅仅依靠个把审计人员单枪匹马、单打独斗而搬倒腐败分子、破解大要案。事实上，案件查处的关键阶段必须依靠部门联合，借助各方优势，合力出击。
　　在这方面，该局的做法是：审计项目实施中发现重大案件线索后，先由审计部门初步整理并列出疑点，及时与相关职能部门取得联系，共同探讨研究，分析成案的可能性及明确查案的方向。当成案可能性较大时，纪检检察部门在审计的外围开展秘密调查，或与审计部门联合形成专案组。这样一来，可使部门间信息互通、优势互补，工作平台更大了，手段更多了，机制也更灵活，审计查账的专长、纪委和检察院办案的专长相得益彰，大大提高了破案的成功率。包括更化、横铁、住房中心等在内的许多案件都得益于这种多部门联合办案的模式。（摘自杭州审计网）