彭 亮

 

近年来，“形象工程”问题受到社会各界广泛关注。笔者在审计工作中发现，目前“形象工程”从概念、判断标准、到产生问题的根源和处理办法，都比较模糊，在工作中对其审计并不具有很强的可操作性。针对这些问题，笔者提出几点看法：

    概念问题。目前，“形象工程”在理论上没有明确定义，法规中也缺少明文规定，在脑海中人们还仅停留于劳民伤财、华而不实等“负面形象”。分解来说，“形象”在汉语中本指能给人以印象的外在表征，为中性；“工程”则涵盖了政府主导的全部基本建设及文化建设项目；当“形象”与“工程”组合在一起就蜕变为贬义，那么政府主导建设的工程项目讲究形象的合情、合理、合法的边界在哪里?概念不清导致审计人员在工作中要给出“形象工程”的结论非常困难。

    定性问题。从纵向来讲，建设项目应该和我们国家的经济成就相匹配。从横向来看，我国东中西部发展差距大，如果参考贫苦山区的现实，一些工程确实过分超前或奢华了，但对比北京、上海的同类项目恐怕还有不及。国家相关文件对“楼堂馆所”建设确实做出了明确的禁止性规定，但是其他的“献礼工程”或者为了接待外宾和招商引资建设的项目却没有明确判定。同时，为实现基本公共服务均等化，大量建设的基础设施项目和公益、民生项目，例如高校追求宽敞、艺术、高雅的建筑风格，如何定性在教育部门对学校生均面积等指标的实际要求以及其他多方面因素的影响下，以审计的眼光实难判断和评价。

    标准问题。目前，在审计工作中对“形象工程”没有一个具体可依照的“定罪”标准。例如，为追求“形象”而大幅提高工程成本的问题：一项工程花费1亿元设计费，突显新颖的外形设计；一个城市安装500杆单杆5万元的艺术路灯，如何评价?许多城市的广场大小和造价又怎样根据人口密度来评估?没有依据，审计人员在工作中即使感到一些建设项目投入过大，建设标准过高，也难以给出权威的判断。当下，地方政府部门在经济建设中具有很大的自主性，可以采购的建筑材料、装饰材料种类繁多，具体制定每一项建设都应该遵守的明细标准根本无法穷尽。不断细化制度标准的思路是不现实，也是不明智的。一些专家学者关于依据城镇规模制定马路宽度和广场大小标准的建议，显然不符合实际。

    政绩问题。形象工程通常又被称为“政绩工程”，人们指责“形象工程”片面追求政绩，导致大量无用、闲置的工程。一些大型体育场、会展中心和部分偏远地区的高速公路，虽然暂时经济效益不佳，但并未闲置。这些建设项目在整体上引发的宏观经济政策利弊的争议，见仁见智。审计人员在实际工作中则只能依据事实，判断一些工程经济效益不佳，增加了政府的财政负担，而不能认定为违规违纪。

产生根源问题。从经济的角度讲，政府主导经济建设的发展方式则是根本原因。政府手中有大量资源，决策迅速但缺乏监督。也就难免导致拍脑门决策，部分工程建成后效益低下等问题。对此，审计工作只能着力揭示和反映建设项目审批程序、资金及项目管理的真实性、合法性、效益性，无法保证项目决策的科学性，更无法保证人民群众的实际观感，实现最佳的经济效益和社会效益。

综上，笔者认为，治理“形象工程”、“政绩工程”的关键是提高政府决策的法制化、民主化和科学化水平；解决问题的根本出路在于加强对权力的监督和制约，通过预算公开和建设项目决策公开，或者出台政府投资方面的法规，明确政府投资的公共性质；加强民主监督和民主决策，控制政府建设性的投资增长相对于公共支出的占比，并严格约束政府投资直接介入市场微观领域的行为；坚持转变政府职能，把提供基本公共服务作为政府的主要职能，同时深化投资体制改革，积极鼓励民间投资，将工程建设的投资主体更多地让位给市场。审计工作应当针对工程建设领域存在的普遍性和制度性问题，以及出现的新情况和新问题，从体制、机制层面提出建议，促进相关制度的完善。（来源 2011 年11 月7 日 中国审计报第二版）