余姚市审计局  何吉忠

 

按照审计署“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的方针，近几年，浙江省余姚市审计局不断探索创新乡镇领导干部经济责任审计方式方法，按照“以全部政府性资产为视野，责权履行为重点”的思路，取得了较好的效果。近五年来，我们共对23个乡镇（街道）的46位领导干部进行了经济责任审计，通过审计提拔3名，降职处理1名，对促进乡镇机关廉政建设、增强乡镇领导干部财经法纪意识、规范乡镇财政财务管理、完善内控制度建设等发挥了较好作用。 

    一、根据不同乡镇特点，确定审计重点

    乡镇之间在区域位置、人口结构、经济发展水平、社会管理重点等存在较大差异，不同乡镇的主要领导在任职期间的工作重点有很大不同，即使同一乡镇在不同的发展阶段其重点也是不一致的。就余姚情况来看，区域位置上有山区乡镇、半山区半平原乡镇、平原乡镇之分，行政体制上有街道、镇和乡之分，从发展状况上有卫星城市乡镇，中心镇和一般乡镇之分。不同乡镇领导的工作内容和重点相差很大，有的乡镇以发展工业经济为主，有的以发展农林业为主，有的则以发展旅游业为主，各有不同的发展模式及发展思路。因此，根据当地的实际情况和领导干部任期内的工作重点，抓住职责履行中的重点，确定审计重点是乡镇领导经济责任审计质量的关键。如我们在开展泗门镇领导干部经济责任审计时，考虑到泗门镇是全国小城镇发展改革试点镇、省级中心镇、余姚副中心城市，2009年12月份又成为余姚第一个卫星城市，综合实力跨入全国百强镇行列，经济总量大，基本建设投入多，社会经济事业快速发展。通过座谈、实地了解、支出结构分析等，确定四个审计重点：如何优化产业结构，促进经济发展；是否通过科学规划，来推进卫星城建设发展；怎样围绕城乡一体化，加快新农村建设；通过评估负债风险和发展资源，是否确保持续发展。确定这些审计重点，使整个审计工作能够围绕被审计领导干部所在地区发展建设的基本面貌和经济责任履行的主要方面，使得审计报告能体现出这个乡镇和领导干部这段任期的特点，避免经责审计报告千人一面。

    二、以决策执行为重点，提高审计效能

    经济责任审计的最大特点是人格化，所以审计必须把“账、事、人”三者很好地结合起来，能够从决策到执行到成效完整地体现出来，但目前审计人员的视野和素质尚未能达到对决策正确与否做出准确科学地判断，缺乏有效的绩效衡量标准，也使得对决策事项的成效难以做出全面客观的评估。目前比较可行也是审计比较擅长的就是抓住决策执行这个重点，查深查细、查出成效。从党政班子的会议纪录和资金支出比重高的项目两个途径来分析，并确定主要的决策事项，听取被审计人员的情况介绍，然后从业务环节入手，依据资金流向和业务流程逐个审核，抓住执行环节中的细节来开展审计。如土地问题，抓住征用和出让两个环节，在征用环节中主要存在未批先征，征用合同不规范不具体甚至没有合同，征用资金支付不规范，多付少付现象均不同程度存在，与村之间的结算不及时等。在出让环节主要存在未按规定实行招拍挂，违规返还出让金，出让金收缴不及时长期拖欠，低价出让或设置条件定向出让，招商引资政策未按实审核、弄虚作假享受优惠，土地出让面积与实际占用不符、多占土地或以带征形式多占土地等问题。这些问题通过仔细审核征用出让合同、资金收付和实地踏勘可以揭示出来，而这些问题的背后往往体现了领导干部的管理能力、决策能力和廉洁自律，通过执行环节的重点突破，可以使审计直面领导干部的权责履行，而执行环节中存在的问题往往有比较明确的判断依据，如法律法规、政策依据、内部管理制度、合同协议等，这样既能搁置争议，也能充分发挥审计监督职能，避免在没有客观衡量标准的决策和成效方面纠缠。

    三、抓住重点资产，开展全部政府性资产审计

    摸清家底核实资产既是审计的职责所在，也是前后任领导十分关注的重点内容，乡镇作为一级政府其资产比较庞杂和分散，有的界定也比较困难，在人手少、时间紧的情况下，抓住重点资产进行审计不失为一种有效的方法。在乡镇领导干部经济责任审计中，我们主要要抓住货币资产、实物资产、土地资产和往来款这四大重点。货币资产审计主要通过盘点和核对的方法，搞清其真实性和分布情况，主要把握其是否沉淀，有否异常流动；实物资产审计主要通过现场察看、访谈和查阅协议合同的方法，看其是否闲置，有否低价出租出让；土地资产主要通过土管测量、征用出让总数平衡和与合同验证、实地踏勘等方法，核实其存量土地的规模，以及潜在的出让收益；往来款主要通过账龄分析、与经办人谈话等方式，确定其合理性，并督促新官理旧账。资产审核的关键是确定其可变现价值，这是前后任领导最关注的焦点。我们把可出售（出让）、流动性强的资产定义为“可变现资产”，采用账面价、成本价和市价估值三种方式确定其合理的变现价值，而对办公楼等虽然是金额较大的资产，但在实质上不具有变现的可能性，即使出售仍需购建，把这类资产剔除在可变现资产之外。对现金、银行存款、和债券等货币类的直接以账面值加总反映；对非公益类支付的拆迁补偿、征用成本因尚不具备土地出让条件，有的还需后续支付，但未来会有比较大的收益产生，我们按其已经支付的相关成本作为可变现资产价值，不对未来增值评估；对目前已有产权，具备出售或出让条件的房产、土地等按合理估值确定，由被审计单位提供估值数据，审计选择最近同类的或周边的成交价为审核比对基准，只要没有太大的偏离，就采纳被审计单位的合理估值，并征求当地乡镇主要领导和分管领导对估值合理性的意见。对可变现资产进行审核和汇集，主要目的是为了界定前后任的资产质量，并与负债进行比较分析，确定其负债的合理性和偿债的风险度。资产负债的全面反映和评估，能在一定程度上防止领导干部借债搞政绩工程等短期行为，也能使扎扎实实干工作、增后劲的务实型领导有更客观地评价，有利于促进当地经济社会的全面协调可持续发展。

   乡镇党委书记和镇长作为最基层一级政府的主要领导，其工作职责履行的好坏代表着党和政府在普通老百姓心中的形象，而对他们的经济责任审计工作，既是对他们任期内的政策执行、内部管理、廉洁自律等的检验，也是对他们履责情况的总结，围绕职责履行重点不断推进乡镇领导经济责任审计，通过审计促进管理、提升理念、推动发展、改善服务。这一方面我们还需要不断探索和努力。 （来源宁波审计）