咸宁市审计局 洪新世 阮红

 

修订后的《审计法》、《审计法实施条例》及《国家审计准则》已经实施几年了，但一些审计机关及其审计人员在审计执法过程中仍存在大量的不规范行为，没有按照法定职责、权限和程序实施审计，对被审计单位的财务收支和履行相关职能的情况作出不恰当的评价，或是对被审计单位做出错误的处理处罚决定，给审计机关带来了较大的审计风险。

　　一、审计执法中存在的不规范行为

　　从目前的现状来看，审计机关及其审计人员在审计执法中尚存在诸多不规范的行为，主要表现在以下四个方面：

（一）引用执法依据不规范

1、从审计通知书的审计依据不规范来看：有的引用审计机关的项目计划；有的引用地方政府文件通知；有的引用政府专题会议纪要；有的引用党政领导口头指示等。

2、从审计方案的依据不规范来看：有的引用审计通知书上的错误依据；有的直接编制，没有依据。

3、从审计工作底稿的定性依据不规范来看：有的引用过时的或者失效的法律法规；有的引用针对性不强的法律法规，不准确；有的引用法律法规不是缺乏具体条款内容，就是把条款中与问题无关的内容都写上；有的引用部门规章或规范性文件没有列出发文单位、发文号等。

4、从审计报告的处理处罚依据不规范来看：有的对同类问题的处理处罚依据不一致；有的将法律法规对问题的处理种类作为处理依据，如：引用《审计法》第四十五条作为处理依据等。

（二）编制审计文书、文本、记录不规范

1、编制审计实施方案不符合国家审计准则要求，有些方案目标笼统，重点不突出，缺少步骤、方法和应对措施，人员分工简单，可操作性不强。

2、编制审计报告不符合国家审计准则要求，有的对财政收支和财务收支未区分清楚，导致后面定性、处理处罚以及救济途径连环发生错误；有的没有按规定作出审计评价，甚至有的评价意见与审计查出的问题相矛盾；有的对问题表述与审计工作底稿中的表述不一致；有的没有全部把问题写进报告；有的审计建议缺乏针对性和可操作性，使被审计单位无法组织落实。

3、编制审计决定书不符合国家审计准则要求，有的没有写明要求被审计单位向审计机关报告执行结果和整改情况的义务；有的经济责任审计决定书没有写明被审计人员有向审计机关申诉的权利；有的表述救济途径没有按照《审计法》第四十八条规定，把该提请裁决的写成了申请复议，该申请复议的写成了提起诉讼。

4、审计证据的充分性和相关性不够；审计事项摘要过于简单，看不清楚违法违规问题的来龙去脉。

5、编制审计工作底稿不符合国家审计准则要求，有的没有相应的证据作支撑；有的无签名，即使有签名是打印上去的，不是手签的；有的审计方案中确认的事项没有编制工作底稿。

6、会议记录不够规范，不论是审计组会议还是审计业务会议，大多都没有记录每一个参会人员的具体发言，即使记录了也不够真实。

（三）审计步骤操作不规范

1、在执法流程方面，大部分单位还固守着以前的工作模式，没有按照审计通知书、调查了解记录、审计方案的顺序开展工作。

2、在执法手续方面，有的审计证据没有被审计单位具体意见，甚至没有签字盖章；有的审计组会议纪要缺少全体审计组人员签字；有的审计报告征求意见书未盖公章；有的审计决定执行结果回单没有被审计单位调账、缴库的原始证明凭证；有的审计文书送达回证内容记载不完整等。

3、在审核、复核方面，有的审计组长对审计工作底稿的审核不细致，意见太过简单，甚至没有审核意见和签名，即使有也是打印的；有的业务部门负责人复核不到位，如：审计目标是否实现，审计实施方案确定的事项是否完成，查出的重要问题是否在审计报告中反映等，都没有进行认真地复核。

（四）执行自由裁量权不规范

1、违反比例性、适度性和必要性原则裁量。对违法违规问题的处理处罚普遍失之过宽，一般都是以裁量幅度的下线为标准，甚至有的还低于下线，远远小于行政相对人的违法获利。

2、违法裁量。违法裁量有两种情况：一种是扩权裁量，表现为把自由裁量权运用到行政羁束行为领域，也就是说把自由裁量权用于不存在裁量幅度的问题，如：法律法规明确规定应该退还的被侵占的国有资产，就必须作出退还处罚，作出其他有裁量幅度的处罚都是扩权裁量；另一种是放权裁量，就是对法律法规明确规定应该作出处理处罚的问题不予以处理处罚。这种现象比较普遍，往往误导被审计单位视审计执法是在走过场。

3、滥裁量。主要表现在审计机关及其审计人员在行使自由裁量权时的主观性和随意性，不同情况相同处理，相同情况不同处理，法律法规对自由裁量权的条件、幅度规定得越宽，个别人员就越觉得自己手中的权力“宝贵”，助长特权思想，从而在某些不健康因素的利诱下，将“公权”当“私权”行使，执法偏离公平、公正的轨道。

　　二、造成审计执法行为不规范的原因

　　一是少数审计机关及其审计人员对审计风险的认识不是很足。有的只是看到几十年来审计都不是怎么规范，但也没有出什么问题，却没有看到我国的法制社会在飞速发展，各被审计单位的法律意识也在不断提高，谁也保证不了今后就不会出问题；有的认为被审计单位不了解审计执法程序及有关法律法规，行为规不规范根本就不知道，却没有想到审计执法一旦真正触及到了被审计单位的痛处，他们就是不知道法律法规也会刻苦钻研，寻找突破口；有的认为拿原则作交易，跟被审计单位交朋友，就是有些行为不规范，被审计单位也不会纠结，却没有想到每一个被审计单位都不是哪一个人说了算的，就是交朋友也不可能交结到被审计单位所有的人，一旦被审计单位内部出现了矛盾，这种以交换原则为基础的朋友关系就会暴露在阳光之下，审计的风险也会随之而至；还有的认为被审计单位不敢得罪审计部门，担心一旦得罪了怕有麻烦，存有侥幸的心理，却不知这种侥幸心理正是审计风险的祸根。

　　二是个别审计机关及其审计人员的职业道德素质不是很高。有的审计机关及其审计人员出于个人好恶、谋取小团体或个人私利，在作出审计决定，或者是在对上汇报问题时，考虑了当事人的“背景”、“关系”和照顾情面等不应该考虑的因素，或者是应当考虑而没有考虑相关因素做出了违法或有瑕疵的行为，视审计纪律为儿戏；有的审计人员不仅不慎独，而且还认为私下交易只有天知地知，我知你知，不可能东窗事发，即使出现非议，就以自己水平不高没有查出来为由进行遮掩。还有的审计人员认为就是把问题查出来了，其结果还是一级瞒一级，层层减免，倒不如自己先减免，免得自己做恶人，人家做好人，错误地把地方政府、本单位主要领导为权衡地方经济发展与法律法规之间的关系，而将某些问题没有同意上报的行为，视同私自隐瞒问题，没有考虑自己隐瞒问题不上报与地方政府、本单位主要领导不同意某些问题上报是两回事，在动机上、结果上都有着本质的区别。

　　三是部分审计机关及其审计人员的法律意识不是很强。有的认为审计执法程序太繁锁，影响审计工作进度和工作效率，加之各级领导安排的审计工作任务越来越重，因而不得不把完成审计任务放在首位，忽视了执法行为的规范；有的审计人员不愿意好好地学习钻研法律法规，认为自己能搞审计就行了，至于规不规范无所谓，反正有法规部门审理、领导把关，正是因为有这种心里，导致自己虽然具备了丰富的审计实践经验，却缺乏审计法律政策知识和审计理论知识，在引用审计依据和审计程序上常常出错；有的审计机关及其审计人员几乎缺乏法律意识，自己违了法还不知道。如：在审计过程中发现被审计单位私设“小金库”，便将银行存折或现金当场没收，还美其名曰“加大执法力度”，孰不知却是在违法；还有异地审计的误导，按照法律规定，审计人员在执法时要亮出执法证件，但许多审计人员的执法地点不在执法证件上的执法范围之内，这种现象将审计人员对法律的认识引入了误区，认为行政决定大于法律规定，从而亵渎了法律的尊严。

　　三、进一步规范审计执法行为的建议

　  一是切实强化党风廉政建设。党风廉政建设涉及到审计事业的成败，审计执法行为是否规范与党风廉政建设密切相关，各级审计机关应当把党风廉政建设作为工作的重点。一要加强政治理论学习力度，教育广大审计人员看清形势，保持高度的自律性，筑牢拒腐防变的思想道德防线；二要制定强有力的廉政自律整治措施，让想腐败、想以身试法的人，不敢轻举妄动；三要加强监督举报工作，对有违反审计“八不准”纪律规定的行为，一经查实，坚决处理，决不手软。

　　二是切实强化各项内控制度的落实。审计部门发展到今天，各项内控制度应该都是比较健全的，如：审计执法责任制、审计执法过错责任追究制、审计执法问责制等。问题是多少年来，这些制度在执行上显得苍白无力，几乎成了摆设。只有认真落实好这些制度，对审计执法行为不规范的审计人员按制度规定执行，及时进行批评教育，情节恶劣的要坚决予以处理处罚，才能教育和警示广大审计人员，遏制审计执法不规范的行为。与此同时，要配套实施相应的激励机制，在人才使用、精神奖励等方面，创造一种竞争的环境，使英雄有用武之地，从而把审计人员的行为引向正确、健康的轨道上来。

　  三是切实强化审计人员的业务培训。首先是法律知识培训，要多形式、多层次地组织培训活动，让广大审计人员熟练地掌握《审计法》、《审计法实施条例》和《国家审计准则》等有关法律法规知识。其次是业务知识培训，本着“干什么、学什么，缺什么，补什么”的原则，有针对性地进行审计理论、业务技能、格式规范和计算机技术等方面的培训，使其不断更新知识。并将所学运用到审计工作实践中去，做到学而有获、学而有思、学而有为，在实战中锤炼执法水平、查账技巧、文笔功夫。打造一支适应现代审计工作需要、知识结构多样化的复合型审计人才队伍。（来源湖北审计网）