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当前 “三公”消费的主要表现及治理对策
来源: 市审计局
 
发布日期: 2015-09-29
 
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“三公”消费,指政府部门公务接待、公务车购置及运行、因公出国(境)所产生的行政开支。这当中以实现公共利益为目的的“三公”消费属于合理性“三公”消费,如若公职人员利用职权之便超标准消耗行政资源,或以公务活动之名假公济私、以权谋私等,并将产生的费用归于“三公”消费的范畴,则是非合理性“三公”消费。而由此衍生出的腐败问题严重影响了政府的形象和公信力。近年来,国家出台一系列的政策来整治 “三公”消费,如2012年国务院通过的《机关事务管理条例》;2013年出台的“八项规定”和“六项禁令”;2013年印发的《当前政府信息公开重点工作安排》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》等等,取得了明显成效。各级各类政府机关的“三公”消费都呈下降趋势。然而,在审计中发现,一些单位和干部在“三公”消费过程中也暴露出了一些问题,如搞变通、转嫁开支等,亟待治理解决。

一、当前“三公”消费的主要表现

1、公款消费由公共场所转向机关食堂。机关食堂顾名思义是“为了保证机关工作人员能够安稳工作解决吃饭地点问题而设立的”,但不少地方的“机关食堂”却成为公款吃喝的“新据点”,有的部门来人来客没有在酒店接待,而是违反八项规定将不合规的接待安排在机关食堂。审计发现,有的单位食堂大量购入并消费茅台、五粮液、高端红酒、高档烟等,但单位财务账账面上看不见这些不合理的费用,却从机关食堂这个渠道处理得冠冕堂皇。

2、“三公”消费的报销由从前的按实报销转向弄虚作假报销。随着监督机制日益加强,个别单位为了规避检查,在三公消费报账票据方面大做文章,三公消费的报销由从前的按实报销转向弄虚作假报销。审计发现,不合规票据基本是真发票,但内容和金额大都不真实,表现形式主要有:一是变换发票内容。一些单位在利用公款娱乐消费的时候,将消费名目变为餐饮、住宿等项目;将购买的高档香烟、酒水、土特产、礼品等发票变为办公用品等内容。二是拆分发票金额。大额消费采用拆分开具发票的方式,“化整为零”降低消费金额等等。

3、“三公”消费由“三公”经费科目列支转向其他科目列支。近年来通过整治,机关单位的“三公”消费基本上逐年下降,但也存在有的机关单位将一部分三公消费没有在“三公”经费的财务科目中反映,而在其他科目如“办公费”、“会议费”中列支,有的堂而皇之以“误餐费”的名义列支,致使下降的数字不真实。

4、“三公”消费在一些特权部门的特殊费用中难以界定。如公检法部门等,国家没有明确规定对其在“办案费”的列支中关于“三公”消费的开支界定,致使这些部门在“办案费”中理直气壮地列支“三公”消费。

5、公车管理难度加大。本是为方便公职人员开展工作 、提高办事效率而配备的公车,经过几十年“车轮滚滚 ” ,也逐渐“变了味”。一是公车私用手段多样。一些公职人员将公车视为个人的私家车,为逃避检查,公车私用时,将公车停在偏僻地带;有的单位拥有多套假牌,平时工作用公车牌,私用的时候就换备用牌照。而级别相对低的公职人员正常的行政活动需要公车却用不上;二是有的单位车辆豪华装修的费用,通过车辆维修等方式分批处理;三是有的单位长期借用或占用下属单位、企业的车辆。

6、“三公”消费存在核算口径不统一,数据缺乏可比性。尽管对“三公”消费设置了单独的预算管理科目,明确为“因公出国(境)费用”、“公务接待费”、“公务用车购置及运行维护费”,但科目包含的内容与社会公众普遍理解的“三公”经费还有一定差距,不能完全准确、客观地反映党政机关“三公”经费支出。比如核算公车费用时,司机工资并未计入公车费用,实际上,“三公”消费所列支的费用支出远非上述核算口径这一个,有些部门和单位将一部分“三公”经费支出隐藏在项目支出里,基本支出项目化的问题非常严重,所公开的“三公”消费数字,只是实际支出的一部分而已,不能准确反映政府部门在此领域的真实支出。

二、当前“三公”消费屡禁不止的原因分析

1、“官本位”思想有待转变。“ 三公消费 ” 居高不下,其主观原因是 “ 部分政府官员没有转变‘官本位’思想, 树立起公共服务意识”。受传统文化的影响, 我国封建社会形成的等级观念和 “ 官本位 ” 思想已经严重左右着公职人员,造成一些公职人员的公仆意识淡薄,缺乏服务人民的理念,毫不考虑公款消费的资金来源于人民群众。变着法子将个人的费用都巧立名目进入公款费用之中。还有一些公职人员甚至认为,只要不直接把公款放进自己的腰包,吃喝玩乐花费就不算违纪违法。当然也有说,在中国这样一个人情社会,如果领导下来检查工作没有招待好,没有陪酒敬酒(中餐不能喝酒就改成晚餐喝酒),就被认为是不尊重领导,其它的事情就统统难办。有很多时候,大吃大喝的干部还认为自己是为工作而作出自我牺牲了。这都说明政府部门官员没有公仆意识,节俭奉公、全心全意为人民服务自然就成了口号和形式。

2、制度有待完善。我国的法制建设虽然随着社会的进步和经济的发展取得了很大的成就,但尚未形成一部专门惩治非合理性三公消费行为的法律法规,更不用说与之配套的实施细则和方法,从而导致三公消费问题一直处在“无法可依”的境地。目前,各地围绕加强和改进领导干部作风出台各项规定,但针对八项规定配套、细化的制度仍存在制定不及时、不完整的问题,作风建设相关制度的针对性、操作性和科学性还有待加强。有的地方重制定、轻检查,重布置、轻落实,满足于制定了一批制度,忽视推动制度落实、监督制度执行、惩处违规行为。此外,国家的收入分配制度和财政制度方面缺乏强有力的公务员待遇保障机制,也会导致基层公职人员违规消费。

3.核算口径有待全面。“三公”消费核算口径不统一、不明确,究其原因,一方面是由于财务制度设计造成的,另一方面,是人为造成的。一些公开的“三公”经费数据经过了技术处理,层层审核才公布出来。这些问题容易误导公众,影响预决算公开效果和政府公信力。没有全口径的统一监管,当前所压缩的“三公”经费,是否在真实“三公”经费总量里呈现出减少的趋势,对于公众来说根本无法得知,从而助长了政府官员的不合理性“三公”消费的开支。

三、治理“三公”消费的对策

1.推动“三公”消费立法 ,建立专项治理制度 。

推动“ 三公”消费立法。治理 “ 三公”消费中存在的问题仅仅依靠转变官员的“ 官本位 ”思想是远远不够的,国家必须为“ 三公”消费立法。2013年虽然印发了《当前政府信息公开重点工作安排》等,但当前对“三公”消费的公开可以说是“犹抱琵琶半遮面”,有的部门也总是以不宜公开、专业性强难以界定或计入其他支出这种遮遮掩掩的方式为自己辩解。公开“三公”消费的部门都只提供了加总后的数据,没有详细列出开支项目,因此国家必须为“ 三公”消费专门立法,加大对政府部门的约束和监管力度。

建立专项治理制度。目前的《党政机关国内公务接待管理规定》还不够规范,实施规则模糊,惩戒性也还不够强,起不到治理的效果。相关数据显示,政府机关“三公”消费公布三年来,各级各类政府机关的“三公”消费都呈下降趋势。但是,“三公”消费下降幅度最大、效果最明显,还是在中共中央的“八项规定”等专项治理公布实施以后。因此要建立一个专项治理制度,“三公”消费专项治理制度要以遏制“三公”消费泛滥为重点,以管理行政支出的长效机制为核心,科学管理“三公”消费的支出情况,并要使治理制度常态化和永久化。

2. 加强对“三公”消费支出情况的监督和问责

建立“三公”消费专项治理机构。“三公”消费专项治理机构要定期公布其工作进度和对“三公”消费治理的效果 。“三公”消费专项治理机构还要建立人民代表接见制度,定期接受人民代表的质疑和问询,并及时回馈给社会。同时,构建良好有效的社会监督平台,包括电视、网络和报纸等。各政府部门不得拒绝电视台记者和公众对其“三公”消费支出情况的质疑和问询。

制定严格的问责机制。现有的问责机制,非合理性的三公消费行为更多的被视作是公职人员的思想道德问题,处罚方式主要是教育惩诫,包括书面检讨、通报批评等,相关责任人受到的损失相对其收益要小的多。公职人员收受贿赂5000 元以上就会被开除党籍, 却很少听说公职人员因为三公浪费而受到严厉处罚。以致目前非合理性的三公消费现象屡禁不止 。

3、制定合理的“三公”经费预算。“三公”经费的预算编制应该是建立在对行政事业单位“三公”经费支出水平充分调查的基础上,按照“节约、有效”的原则编制,必须是根据法定原则进行编制并严格审批。有的行政事业单位,特别是基层行政事业单位,在制定预算时不是从厉行节约的角度来上报编制,而是想方设法扩大范围来编制预算,生怕自己部门吃了亏,部门之间互相攀比,都抱着自己部门多点预算多点消费对国家没什么影响,如果大家都这么想,预算及消费的数字就像滚雪球一样越滚越大,或者变相消费,因此必须制定合理的“三公”经费预算,同时,重构我国公职人员的消费伦理,健全以公正为目标的社会制度保障,树立“自愿简朴”的消费文化认同,强调自身的道德自律。

4、“三公”消费应实行全口径监管。国务院总理李克强提出:所有财政拨款的‘三公’经费都要公开,打造阳光财政,让群众看明白、能监督。而‘三公’经费公开的前提是数据真实可信,因此要对“三公”消费实行全口径监管,进一步细化界定“三公”消费内涵,考虑区分党政机关、事业单位等类型,提出“三公”消费的核算及公开要求,明确“三公”消费中每项支出的具体口径,以便进一步规范并实现“三公”消费的科学管理。