――基于建筑领域腐败问题的思考

 

杨柳/重庆大学审计处

 

【摘 要】 本文从高校基建腐败问题的角度出发，分析其产生的主要原因，将高校建设工程项目跟踪审计的关键环节作为研究对象，立足审计实践的基础上，旨在提出合理有效的控制策略，最大限度地遏制腐败现象的发生，提高建设资金使用效益。

【关键词】基建腐败；关键环节；审计

 

研究背景：随着我国高等教育事业的发展，国家投入的不断增加，特别是近几年的扩招，高校原有的规模和设施已远远不能适应发展的需要，加大基建投入，扩大办学规模，提高办学效益和整体实力，已成为各高校改革发展的总体趋势。高校工程建设项目不断增加，一方面有力地促进了高等教育事业的发展,另一方在大规模的工程建设中，腐败现象屡屡发生。工程建设领域成为高校腐败问题的高发地带，与少数管理者经不住“金钱”的诱惑息息相关，更与工程建设管理体制不健全、外部监管不力等一系列系统性问题有关。作为高校的审计部门，切实进行建设项目跟踪审计，特别是关键环节的控制，对堵塞内部控制和管理过程中的漏洞，减少职务犯罪，有效地配合项目建设，实施费用控制，实现学校建设项目的经济效益、管理效益和社会效益有着举足轻重的作用。

一、高校基建领域腐败问题概述

2009年10月，武汉大学常务副校长陈昭方和常务副书记龙小乐被湖北省检察院批捕，广东湛江师范学院院长、党委副书记郭泽深被当地公安机关刑事拘留，武汉科技学院院长张建刚、副院长王志贵被“双规”。令人震惊的是：一月内，连续曝光的高校腐败案件，都与基建领域有关。高校作为神圣的知识殿堂，“象牙塔”内一度是人间净土，但其基建领域的腐败问题却给人们敲响了警钟，其严重性引起社会的高度关注。

高校基建领域的腐败问题是指少数在高校负责基建工作的领导及管理部门工作人员，滥用职权以谋取个人私利或者小团体利益的行为以及所产生的违法犯罪等结果的一系列问题。随着我国高校基建投资规模迅速扩大,基建管理的内外部环境日益复杂,预防基建职务犯罪日益显示出其迫切性。高校基建职务犯罪的原因很多，但从已发生的腐败案来看，高校基建管理权向高校倾斜仅仅是腐败高发的诱因，监督机制的不到位,是高校基建腐败高发的重要原因。

高校虽有纪检监、审计专门监督方式以及教职工代表大会、群众监督等监督渠道，但由于基建管理专业的特殊限制，监督实际上也存在着“不到位”的现象。首先是专门监督的弱化，由于高校纪检人员对基建管理工作尤其是工程技术及预决算等方面并不在行，尽管他们全程参与项目建设的全过程，但所起到的作用往往是形式大于内容。譬如工程招标，由于不懂得工程预算等方面的专门知识，因此也就不能发现评标过程中的故意剔除不是预先设定的中标单位的情况；比如现场签证，由于缺乏工程专业技术知识，对于现场签证的必要性不能把握，由此也就不能发现可能产生的各种作弊行为等。其次是许多高校基建项目的审计仍然停留在事后竣工结算审计的阶段和方式上, 存在监督的“真空”与“盲区”，很难达到审计监督的最佳效果。再次是群众监督淡化，高校中教职工对于基建领域的腐败行有议论，但由于不能深入其中，也很难发现问题的症结，更不要说掌握腐败的证据了。教代会及校务公开等监督制度也没有形成气候，能够发挥的监督作用十分有限。几项监督的不到位，腐败问题就不能被及时发现，也就不能查处，从而造成高校腐败现象不断滋生蔓延。

二、高校建设工程项目跟踪审计及关键环节的识别

中共中央办公厅、国务院办公厅于2009年8月印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，中央决定，用两年左右的时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作。这对于我们研究解决高校基建领域腐败问题的防范对策是一个重要契机。

应当看到，针对基建领导的腐败问题，国家主管部门采取了许多措施，加大了教育、管理、监督、惩处工作力度，反腐败斗争也取得了一定的成效，同时积累了一些经验。这些经验为高校的反腐倡廉工作有着很好的借鉴作用，但依然有一些根本性问题未能有效解决，需要进一步研究高校基建领域腐败问题的控制对策，以有效地从源头上预防和治理腐败问题。笔者认为，当前，在不放松思想教育的前提下,最最关键、最重要、最能立竿见影的举措是对高校基建工程实施全方位的有效监督----切实开展建设项目跟踪审计，特别是控制好关键环节的审计监督，使想腐败者没有腐败的条件，腐败就难以发生。

1．建设工程项目跟踪审计

许多高校已经开始建设工程跟踪审计并不断进行着探索和研究，但对其定义尚未形成一致看法。笔者借鉴他人研究成果,并基于对建设工程跟踪审计实践的总结与提炼，试将跟踪审计定义为：审计部门以国家的法律、法规等为依据,运用现代审计方法对工程建设活动实时进行审计监督、分析和评价,并将审计结果及时作用于工程建设活动的一种审计型式。其目的是加强监督，促进管理,控制规模，节约投资,保障建设资金合理、合法使用并提高投资效益,缩短建设周期，提高工程质量，实现基建工程综合效益最大化。

由于基建工程有大小之分，新建、维修与扩建之别，在基建工程跟踪审计实践操作中,存在多种操作模式。根据工程建设活动的介入点,操作模式可分为“全程介入”、“重点介入”和“适时介入”。从跟踪审计的审计成本和综合效益的角度考虑，根据不同工程的不同需要，采用不同的操作模式才是可行和必要的。三种操作方式介入时点不同，跟踪的深度不同，但是不论是那种操作，对于某些部位和环节必须控制，才能保证跟踪审计质量，减少腐败现象的发生。

2．关键环节的识别

基建工程项目投资大、建设周期长，涉及的单位多，如何在众多的环节中把握关键点是我们寻求控制措施的前提和基础。

（1）从基建腐败容易发生的角度

首先是涉及对相关单位进行准入选择的环节。招投标环节是基建中最易腐败的环节之一，无论是对于施工单位还是材料供应商，这是一个准入的过程，是维持企业、获取利润的门槛。随着基建制度的不断规范，明目张胆不进行招标的高校并不多见，只是在招标中有着许多猫腻。如部分时间紧、项目小的工程采取邀请招标、议标、跟标或直接委托，这些较易存在“暗箱”操作现象；有的管理者采取“化整为零”方式，将大项目分解成若干小项目，然后直接委托，或以赶工期为由，用议标代替招标等。

其次是涉及工程量增减或变更的环节。工程建设的周期比较长，在此期间常会出现一些不确定因素，不可避免地引起工程变更和签证。同时，由于施工单位在竞标时为了确保中标，不得不降低利润空间，中标后，便将目光转向变更和签证，想以此提高工程造价，弥补让利损失。这时就会出现少数甲方和监理管理人员，为了一己之利，相互勾结、捏造事实、弄虚作假，合谋作伪签证、假变更。

再次是包含工程隐蔽的环节。工程隐蔽性环节包括基础和钢筋等部分，它们对工程质量的影响很大，在隐蔽后无法看到，因此是最难监督、容易产生争议和滋生腐败的地方，同时学校审计部门与被监督的行政部门属于同级机构，一切关系都在同级行政和管辖范围内，实际工作中, 工程完工后，如果没有接到举报或确凿证据一般不会对隐蔽工程进行剥离检查的，所以施工过程中的监督就显得尤为重要。

还有是能够形成造价控制活口的环节。市场主体之间各种经济往来是通过合同实现的。市场经济在一定意义上可以说是合同经济,经济关系的合同(契约)化是市场经济的重要特征,由于市场经济的固有的自发性和消极作用,必然会引起一系列破坏市场经济的犯罪出现,施工合同是工程施工和造价计算的重要依据，合同的原则、效力是由法律来设定和保障。有可能产生甲乙双方合谋对招标文件的部分条款进行篡改，在合同签订中有意无意之中留下一些活口。

（2）从高校内部审计实践的角度

有利于实现审计目标的环节。审计的目标，用数字表示在较大程度上为争取较多的审减金额，但更重要的是通过建设项目一些关键环节的审计，实现审计的“预防、监督、服务”三位一体的和审计的“免疫系统”功能。

有利于提高审计工作效率的环节。高校在基建审计人员编制没有较大增长而建设项目不断增加的情况下，同时有关的法规对建设项目竣工结算审计时间有着严格的规定，所以在保证工作质量的前提下提高审计工作效率很有必要，在建设项目跟中审计中，能够提高审计效率的环节较多，比如内部审计部门参加竣工图的审核。

有利于降低审计成本的环节。在一定程度上有效地防止审计失败，防范审计风险，即是降低审计成本。基建工程中材料费约占总造价的60%-70%，工程材料的质量、价格直接影响工程质量和造价的高低，参与材料价格核定环节，一方面审计掌握了材料价格的动态和信息，另一方面避免了具有核价权利的个人的舞弊行为。

三、科学把握跟踪审计的程序和方法,对关键环节进行审计

1．建设前期跟踪审计关键环节的控制

（1）招投标环节的控制。通过审计，着重解决将工程进行肢解，部分项目规避招标、虚假招标、围标、串标、评标不公等突出问题，推进机制、制度创新，促进项目公开透明，促进招标投标活动的公开、公平、公正。内部审计部门审查招标文件并参与招标的全过程。对于招标文件通常审查其招标范围是否完整；文字表达是否准确；评标办法是否恰当；程序是否合法；对乙供材的质量、价格等要求是否明确，违约责任是否制订完整。审计人员参与招标过程，便于对评标过程有全面的了解，特别是商务标部分，常常出现一些超低或超高价，审计人员应对这些“超常价”进行对比分析，找出原因。

（2）施工合同环节的控制。即通过规范的合同管理可以减少腐败的滋生，通过严格的合同审计程序预防犯罪的发生。目前我国建筑工程施工合同都采用格式合同，合同由3部分构成，即通用条款、专项条款和补充条款。特别是专用条款应作为合同审计的重点。内部审计部门须整理招标文件中关于造价、价格、材料、工程款支付方式等重点内容，核对合同与招标文件是否相符，意思表达是否明确。比如：合同约定甲方核价材料不下浮。在结算时就会存在两种理解：一种是甲方核价的材料包括基价在内均不下浮，另一种是甲方核价材料，仅材料价差不下浮，基价要下浮。某高校的一个5000万左右的学生公寓，仅这一项两种算法的差额就有100多万元。

2．建设期跟踪审计关键环节的控制

（1）设计变更及现场签证环节的控制。对变更和签证的审计是跟踪审计工作的重中之重。基建管理部门须制定并完善工程设计变更及签证制度，根据工程具体情况制定相应规则、签字程序、注意事项，使设计变更及签证工作有章可循。审计部门应参加重要的和大宗的设计变更和签证的确定过程，根据专业知识与相关部门一起判断变更及签证的合理性、计量的准确性、手续的齐备性、资料是否齐备、与合同有无冲突等。特别注意工程签证的内容是否包含于定额内或者是包含于招标价内，是否是施工单位应该采取的施工措施费等。针对基建签证工作，要建立严格的签证复核制度，基建处内要建立签证联签制度等。特别注意签证要进行连续编号并及时归档，以防止伪造和篡改。

（2）材料价格核定环节的控制。一方面对于大型设备和数额较大的材料采购，一般以公开招标形式进行采购。另一方面对市场进行实地考察，调查各种材料的市场行情。其次，内部审计部门联合基建、财务、监察等管理部门，对曾经使用过并在使用后证明质量有保证的材料品牌、产地、生产厂家、质量等级、型号、价格、信誉等建立信息数据库，工作中不断丰富、更新和优化这个数据库，形成资源共享。

（3）隐蔽工程环节的控制。对隐蔽工程跟踪审计人员一定要到施工现场了解具体施工做法，做好取证记录，如路基基础工程：每一结构层是否与施工图纸一致，厚度、压实度是否达到设计要求；钢筋混凝土工程，钢筋的数量、直径是否与设计吻合以及管道回填材料等等。审计人员一定要深入施工现场，将实际情况记录下来。

3．工程竣工后跟踪审计关键环节的控制

（1）竣工图纸审核环节的控制。工程竣工图纸是竣工结算审计的重要依据，现在的通常做法是施工单位对施工图纸做修改后，由基建管理部门和监理人员进行图纸审签。施工图是工程项目招标的依据和工程施工的基础，竣工图是对竣工工程的具体记录，包括了施工过程发生的设计、联系单等变更，两者有着本质的区别，尤其是一些大中型复杂的工程，两者之间出入会很大。审计时注意已经取消的项目是否但仍列入竣工图上，计取工程费用，增加的内容是否重复反映而导致多算，隐蔽部分竣工图是否与原始的收方资料或者影像资料相符。

（2）工程结算审计环节的控制。规范审核程序，严格执行三级复核程序。对每一个审计项目都必须从基础抓起，按操作规程一步一个脚印地做好各项工作。三级复核程序的关键在于自检，内审人员必须具备严谨、认真的工作作风，严格做好每项工作，并注意做好自己结果文件的自检工作。同时，三级复核的各级都应明确复核内容和责任承担，层层把关，级级负责。

4．基建项目跟踪审计中的管理环节控制

（1）开展基建经济责任审计。各高校基本采用设立基建处（后勤处）对学校的基建、修缮等项目进行管理，对于新校区的建设，不少高校都会成立一个工程建设领导小组(工程建设办公室)。这些机构都是临时的，在基建项目完工后一般也就解散了，但基建中有些问题很难被及时发现，也很难进行事后的追查。因此，应发挥内审部门的跟踪审计的优势，审计部门内部联动，将工程管理与财务审计有效结合起来，开展经济责任审计。一方面对基建负责人履行职责情况开展任中经济责任审计并评价，另一方面可以把整个项目组人格化，对其履行职责情况开展审计评价。使高校基建领域的腐败问题能够及早发现并提出预警，将其扼杀在萌芽状态。

（2）加强内部控制制度审计。基建腐败主要是利用决策权、建议权、参与权、经手权等去实现其违法违纪行为。高校内部审计在项目跟踪审计过程中联合学校财务部门、纪检部门定期对包括组织结构控制、岗位职责控制、业务处理程序控制、信息控制、人员素质控制等内部控制制度的审计，了解基建管理部门内部控制系统是否健全、是否有效，评价其控制目标是否达到，从而揭示当前管理工作中所存在的问题，并提出建议，以促进建材采购、工程变更、现场签证等重要环节严格执行相关的法律法规和办事程序，建立配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制和业务控制程序，促进完善内部约束制度，健全基建内部相互制约的权力监督运行机制。

四、结束语

通过建设工程项目跟踪审计，特别是关键环节的控制，有效的行使学校内部审计的监督权力, 整顿高校范围内的建筑市场秩序，规范建设管理单位行为，减少腐败的滋生。同时对工程审计人员切实把握审计的重点、建设项目跟踪审计介入的时点，提高高校内部审计机构的管理水平也很有帮助，对工程审计中把握了关键环节，做到心中有数，对控制工程造价，提高建设资金的使用效益，提高审计质量和效率有着重要的意义。（来源《重庆审计》2011年第2期）