浙江省审计厅经责处

 

浙江审计从关注一般预算资金到全部政府性资金，再从全部政府性资金到全部政府性资产，这既是其改革创新源动力不断推进的结果，也是探索发展机制及内在逻辑关系的必然。2008年以来，我省各级审计机关开始对全部政府性资产进行试点审计，经过两年的实践探索，对全部政府性资产审计的认识逐步深入，经验逐步积累，呈现路径清晰、亮点纷呈、特色鲜明的好势头。

　　一、审计实践与理论研究相互促进，全部政府性资产审计成为我省审计转型的亮点

　　（一）积小胜为大胜，审计实践方兴未艾

　　近年来，我省审计机关全力推进全部政府性资金审计，已经形成较为完整的工作思路，构建起相应的工作机制，不仅有力推进了预算体制改革，而且有力促进了审计转型。同时，全部政府性资金以外的其他政府性资产审计也逐步开展。2008至2009年，省市审计机关（包括义乌）共安排政府性资产审计项目48个，其中省厅在市县长经济责任审计中安排4个全部政府性资产审计试点项目、1个行政资产管理调查项目；有关市局（包括义乌）安排了43个项目。余杭区等部分县（市、区）审计局也结合乡镇经济责任审计安排全部政府性资产审计30余项。

　　通过资产审计，进一步梳理了政府资产规模和总量，评价了资产使用和配置绩效，揭示了资产管理风险和隐患，规范了政府资产管理行为，审计结果引起各级党委政府领导对资产管理问题的重视。据不完全统计，前述 48个项目审计结果，得到党委政府领导批示34次，成效显著。省级行政机关资产审计反映的行政办公用房超标配置问题披露后，引起了社会公众的强烈反响与热议；新昌县书记、县长以全部政府性资产审计为主线的同步审模式得到人民日报等20多家媒体的报道和转载。两年来，全部政府性资产审计从起步试点到以全部政府性资产为主线的市县党政领导干部经济责任审计模式构建，审计的范围不断拓展，审计的视野更加开阔。既审计有形的行政资产、基础设施和公益性资产，也有对政府资源交易权、市场准入专营等无形资产的检查与监督；审计成果既有对问题的披露，也有对经验做法的提炼和审计模式的创新；资产审计较好地促进了各项整改措施的落实和管理制度的完善，有效发挥了国家审计的“免疫系统”功能。

　　（二）从感性到理性，资产审计研究逐步深入

　　全部政府性资产审计的提出，源于资产管理实践的迫切需要。长期以来，很大一部分政府性资金支出后形成了政府性资产，经过不断累积，规模已经十分巨大，同时各级政府对土地、水源和矿产等禀赋资源拥有绝对的控制权和支配权。从部分县市资产审计调查情况看，全部政府性资金在全部政府性资产中仅占30―40%，初步统计当地全部政府性资产与当年GDP总值相当。巨量的政府资产还存在着监督缺位、管理滞后和权责脱节等突出问题。因此，从全部政府性资金的理念出发，实现从全部政府性资金到全部政府性资产审计的深化发展，是审计监督中应重点关注的新领域。为认清全部政府性资产审计的必要性与紧迫性，省厅领导经过认真调研撰写了《全部政府性资产管理情况的调查思考》，率先对全部政府性资产的定义、分类、问题和审计对策作了系统的阐述与分析，文章在《浙江审计》、《调查与思考》发表后，即被审计署《审计工作动态》、省政府《调查与思考》、新华网《政策�望》等多家机构全文刊载，引起了审计署和省领导的高度重视。

　　2009年9月，省厅在杭州召开了全部政府性资产审计理论研讨会。2009年省厅成立了《全部政府性资产审计研究》重点课题组。杭州、绍兴、舟山、衢州等地市局也在省厅重点课题招标中中标，并按时提交了7篇研究报告，这些文章对全部政府性资产审计的若干问题进行了系统论证，取得了较好的效果。

　　归结起来，当前全部政府性资产审计理论研究主要解决了以下三类问题：一是对全部政府性资产的定义和分类进行了统一，明确了审计什么的问题；二是对全部政府性资产审计的必要性进行了阐述，从而进一步统一认识，解决了为什么审计的问题；三是解决了怎么审计的问题，不仅提出了对全部政府性资产审计的思路，回答了先审计什么、后审计什么、如何推进的问题，而且给出了审计方法，提出了审计数据规划、计算机审计和绩效审计等观点。

　　二、探索前行与积极推进并举，全部政府性资产审计方向明确，路径清晰

　　从浙江全部政府性资产审计的发展进程看，以江山试点、义乌共识、新昌模式三个重要事件为标志，清晰勾勒出了其渐进与发展的轨迹。

　　（一）江山试点，初识资产概貌

　　2008年，在江山市市长经济责任审计中，首次对江山市域的全部政府性资产进行审计。同期，杭州市余杭区审计局在乔司镇书记镇长经济责任审计中对乡镇的全部政府性资产进行了试点审计。之后，省厅在部署由舟山市局审计定海区区长经济责任的试点中，专门安排了对区一级全部政府性资产的审计。由此，以经济责任审计为试点平台，上下联动开展了对县和镇两级政府性资产的试点审计，取得了宝贵的资产审计样本。在试点和总结基础上，尝试对全部政府性资产进行概括与分类，并梳理了政府资产管理中存在的主要问题。

　　2009年，结合市县长经济责任审计，杭州市审计局在天台县对旅游资源资产、绍兴市审计局在嵊泗县对政府资产负债报表的编制进行了探索，进一步积累了资产审计经验。湖州、衢州、台州和金华市等审计局也结合当地实际进行了试点，审计成果得到了当地党委、政府的肯定。

　　（二）义乌共识，理顺上下思路

　　2009年10月中旬，省厅在义乌召开了各市审计局长会议，结合工作实际专题研究全部政府性资产审计工作。会议提出，要继续开展全部政府性资产审计。在审计实践中应把握五个原则：一是分步走原则，按照局部探索试点、规范完善、逐步铺开的分步走方式开展工作；二是分类审计原则，按照资产分类，分门别类地进行审计；三是突出重点原则，围绕权力制约监督、政府责任履行和促进经济社会平稳较快发展等关键点，抓住重点内容进行审计；四是继承与发展原则，资产审计与资金审计相结合；五是可实现原则，立足于政府履责和审计问责的需要，妥善处理审计目标的长远与当前的关系。义乌会议进一步统一了思想，提高了对全部政府性资产审计的理性认识，理清了工作思路。“义乌共识”标志着我省全部政府性资产审计的理论研究和审计实务进入了新的发展阶段。

　　（三）新昌模式，突破传统视角

　　2009年10至11月，省厅在新昌县实施书记、县长经济责任同步审计试点，积极探索以全部政府性资产审计为主线的同步审计模式。从资产价值视角审视政府资产管理与预算管理、实物管理与价值管理的结合程度；从资源承载视角审视土地、环境等资源要素的集约合理利用情况，通过对经济发展要素的审计，揭示经济发展中面临的财政风险、土地风险和环境风险；从资产增量视角审视政府投资项目的决策和执行情况，关注决策机制是否健全有效、决策程序是否民主公开和决策结果是否达到预期目的；从资产存量视角审视教育、医疗、卫生、社保和服务设施等民生资产的配置及管理情况，关注教育、医疗卫生、社会保障等的建设是否与当地经济社会发展水平相适应，初步构筑了全部政府性资产审计的框架。试点审计组围绕决策、决策执行和执行结果三个环节，认真梳理查找问题。通过试点，构建了以全部政府性资产审计为主线，以科学发展观为审计评价的根本依据，以发挥国家审计“免疫系统”功能、规范书记、县长的权力运行为审计监督根本目的，以党委经济决策为抓手，以绩效审计理念为核心的审计模式，引起了社会广泛关注和反响。《第一财经日报》、《中国经济时报》还对资产审计为主线的创新举措和具体做法进行了专访和报道。

　　三、总结过去与思考未来相互启发，全部政府性资产审计前景广阔

　　按照先试点再推广、边探索边总结的方式，全部政府性资产审计从理论框架到实务方法逐渐清晰，资产审计展现了丰富多彩的鲜明特色。

　　（一）项目推进，成效较大

　　按照逐步推进的原则，浙江审计实现了以点带面、逐步突破。如绍兴市审计局围绕资产存量、质量、变量等“关注三个量”加强对实物形态的资产审计思路非常管用，近年在对经济适用房、城中村改造项目和行政单位资产审计中成效显著。衢州市通过对3类12项资产审计项目的实施，有效地拓展了审计空间。义乌市审计局从最初关注乡镇行政事业资产，再到重点关注资源性资产，资产审计工作范围不断拓展，其坚持“五个着力”，加强全部政府性资产审计的做法得到审计署肯定。杭州市下城区审计局从2007年就通过审计促进建立统一有效的资产监管体制。海盐县在预算执行审计中关注全部政府性资产管理，组织实施了《行政事业单位创建经济实体运行及管理情况专项审计调查》，催生了《海盐县关于加强行政事业单位所属企业监督管理的通知》专项制度的出台。杭州市余杭区审计局在实施书记、镇长经济责任审计时，其积极探索资产审计为主线的乡镇经济责任审计模式也颇具特色，审计成效显著。温州市审计局在对国有企业资产审计中披露了水务集团公司转移优质资产、国有资产流失的问题，引起省市领导的高度重视，省委书记赵洪祝、省委常委、副省长 葛慧 君分别作出批示。宁波市审计局对文体馆等公益资产进行专项调查，揭露了公共文体活动场所改变公益用途、侵害公众利益等问题，有效地维护公益性资产的公益性。杭州市审计局在对天台县县长经济责任审计时，反映的资产开发利用滞后、旅游资源管理体制不顺等问题得到了当地政府的一致认同，审计建议得以及时采纳，有力促进了当地旅游资源的管理。金华、宁波市审计局对政府资源交易管理制度设计和特殊车牌公开竞拍事项纳入审计视野，提出了政府资源配置的市场化、社会化和公开化等合理化建议，促进了当地行政管理体制的改革。

　　（二）紧扣责任，突出风险

　　近年来资产审计侧重于责任和风险的主题，有效揭示了地方政府在经济发展和资产运营中的问题。在构建资产审计为主线的市县党政领导经济责任审计模式中，审计人员体会最深的是，只有以资产审计的视角切入，才更深刻地剖析风险、明确政府责任。比如市县政府往往通过资产抵押、负债取得建设资金，而其抵押的标的物不外乎存量土地、收益权或建筑物等政府资产，因此，只有通过资产审计才能全部涵盖政府权力运行的边界。2009年12个市县政府投融资机构审计调查显示，2009年上半年新增政府负债快速增长，其引发的债务风险、经济风险乃至社会风险等不容忽视。政府投融资平台的融资，归根到底是政府的信用担保，必将累积为政府隐性或显性的风险。天台县县长经济责任审计中发现的当地集资性政府负债问题已成为新的社会不稳定因素，吕祖善省长批示要求政府向个人高息集资问题必须纠正。

　　国家审计的价值取向是监督促进政府责任的落实，服务保障政府责任的履行，责任是贯穿资产审计的核心理念。由于相当部分政府资产（包括无形资产）仍游离于现行的会计核算和预算管理体系之外，因此只有从责任审计出发，才能实现对审计范围的有效覆盖。政府在发展当地经济时必然要配置利用各类资产和资源等经济要素。合理、合法、有效地利用全部政府性资产，切实履行好政府资产的管理责任，守好政府的活动边界，对于当地党委和政府发展区域经济、增强执政能力和提高公共服务水平甚为关键。

　　（三）空间很大，前景广阔

　　2010年，省厅明确要求在市县党政领导经责审计中推行以全部政府性资产为主线的审计模式，并在乡镇经济责任审计中继续开展全部政府性资产审计试点。省厅统一组织的审计项目中突出安排了对行政资产、土地存量资产、文化资产等的专项审计调查。省厅党组在今年的工作要点中明确要求以点带面开展政府性资产审计工作，突出关注资产管理中党委政府最为关心、最不放心的重点问题和管理最不规范极易引发腐败的问题，促进规范完善制度，并逐步形成政府性资产审计的理论体系和技术方法体系。

　　资产审计任重而道远。通过全部政府性资产审计，可以在宏观层面促进政府资产管理制度的完善，包括促进建立权责制基础的政府会计制度，在会计准则和资产评估制度完善等业务领域也会增加话语权；可以促进改变目前政府资产管理的现状，解决突出问题，促进加强政府的自身建设；可以揭露和防范经济社会发展中的财政风险、土地风险、环境风险以及其他政府管理风险，进一步发挥国家审计的建设性作用。全部政府性资产审计工作前景广阔，做好这方面的审计工作，对外能提升审计监督服务党委政府中心工作的能力，对内能提升审计人员主动跟进、积极促进、全面推进的业务水平。

　　推进全部政府性资产审计工作，必须以责任审计为导向，只有从政府履责出发，才可以全面科学地确定资产审计的边界，把握全部政府性资产审计的实质，落实以资产审计为主线的审计问责；必须以专项审计为突破，只有采取突出重点、分步实施的方法，才能更好地集中有限的审计资源取得更为突出的审计成果；必须以健全资产管理制度为目标，只有从审计目标的易行性与可实现性出发，才能将全部政府性资产审计更好地对接我省“创业富民、创新强省”和转型升级的宏伟蓝图；必须以绩效审计理念为指导，大胆实践，及时总结，逐步形成政府资产审计的理论体系和技术方法体系。具体工作思路上可坚持一条主线、关注两类责任、抓住三个环节、立足四个视角、突出五种风险。

　　突出一条主线就是以全部政府性资产审计为主线，从政府责任的角度全面把握财政存量资产、行政事业单位资产、企业资产和资源性资产。遵循突出重点的原则，加强对关系持续发展、民生改善和政府管理等重要资产的审计。遵循分步实施的原则，通过科学规划，统分结合，加快推进工作；关注两类责任就是重点关注与全部政府性资产密切相关的依法管理责任和绩效责任的履行情况；抓住三个环节就是抓住资产构建环节（如购建规划、负债建设、建设标准等）、资产管理环节（如竣工决算、资产移交、核算管理等）和资产运营环节（如运营制度、管理人员、运营效益等）；立足四个视角就是资产价值视角（审视资产管理与预算管理、实物管理与价值管理的结合程度，促进综合预算改革）、资产存量视角（审视教育、医疗、卫生、社保和服务设施等民生资产的配置管理，促进公共服务均等化）、资产增量视角（审视政府投资项目的决策、决策执行和执行结果，促进决策机制完善）、资源承载视角（审视土地、环境等资源要素的节约集约利用，促进可持续发展）；突出五种风险就是在全部政府性资产审计中始终围绕民生风险、财政风险、土地风险、环境风险和政府管理风险确定审计内容和重点，审计理论和方法体系创新应有利于对各种风险的审计。（来源浙江审计）