审计署科研所 宫军

 

对国家审计建设性作用的解读，目前有两种观点值得重视：

第一种观点，是把建设性作用看作是国家审计作用的重要组成部分，认为国家审计的作用可以分解为批判性（防御性、制约性）作用和建设性作用两种。这种观点的实践意义在于，它突出了新时期重点发挥国家审计建设性作用的时代要求，有利于树立新的审计理念，在更大范围和更高层次上发挥国家审计的积极作用。

第二种观点，是把国家审计的建设性作用看作是国家审计监督的效用性，强调国家审计结果的服务性。这种观点对指导审计实践、深化审计成果，具有重要意义。

一、国家审计的建设性作用与国家审计的本质

现代国家审计是国家政治制度的组成部分。国家审计的本质不仅在于其是民主法治的产物，更重要的，它是推进民主法治的工具。国家审计的建设性作用，最根本的要求就是为民主法治建设服务。我国国家审计的建设性作用，最重要的就是要积极主动地适应我国社会主义民主法治进程的客观需要，恪尽职守地履行法定的审计职责，充分发挥国家和社会免疫系统的作用，用国家审计的最新进步和最大成果，展示我国民主法治建设最新的历史脚步，并促进民主法治建设的加速推进。

国家审计的这种工具性，决定了国家审计项目的开放性。国家审计项目既是审计组单体运行的独立项目，更是审计机关整体协调的有机部分。国家审计项目不能满足于简单的封闭运行，应当把审计项目置于社会主义民主法治建设的大背景下去选择、计划、组织、实施、报告和开展审计信息的充分利用，应当前瞻性地对社会经济趋势及可能存在的重大问题提前做出预判和预警，应当围绕国民经济的热点、难点和重点问题有针对性地提出揭示倾向性问题的审计意见。国家审计项目的这种开放性也正是国家审计建设性作用开放性的体现。

国家审计的这种工具性，决定了国家审计建设性作用的特殊作用形式。国家审计的建设性主要不是直接发挥作用。国家审计的直接审计结果和综合审计成果，必须通过审计信息使用者的充分认可和有效利用来实现。这就要求审计机关必须站在审计信息使用者的角度和高度，使审计意见与公共需要之间形成有机互动，实现审计信息价值的最大化和审计建设性作用的最大化。

国家审计的这种工具性，也决定了国家审计的建设性作用是宏观性作用与微观性作用的统一，以宏观性为主；是审计机关整体作用与项目审计组作用的统一，以审计机关整体作用为主。宏观性与微观性作用是个老话题，但我们常常只是强调项目审计要做到这一点，却忽视了从国家审计整体的角度，从项目审计成果整合的角度来认识国家审计的建设性。审计机关是国家审计建设性作用的主体，项目审计组织是这一主体的成员。集合所有项目审计组的建设性作用，突破项目审计组的局限，进而形成综合的更高层次的审计成果，才能真正发挥出国家审计的本质作用。

现阶段关于国家审计建设性作用的提出，是对国家审计本质认识的深化。从当今世界各国来看，国家审计大都不具有直接处理处罚权；我国的国家审计也只是拥有部分行政处理处罚权。况且，处理处罚也不是审计的最终目的。审计的最重要最根本的作用就是它的建设性作用。国家审计的这种建设性作用正是国家审计本质的体现形式。

审计建议是国家审计建设性作用的重要表现形式。我们在看到审计建议在宏观和微观方面已经发挥出建设性作用的同时，也必须看到，审计建议的建设性作用相对于审计揭露的影响还有很大差距。其原因是多方面的，但其中，审计项目本身的具体性和微观性有时也限制了审计建议的宏观视野，也有不少审计建议由于过分强调了宏观而又变得空洞。因此，新时期强化国家审计的建设性作用很重要的一个方面，就是要从审计信息的全过程组织着手，大力提高审计建议的质量和水平，使审计信息充分发挥出建设性作用。

二、国家审计建设性作用的基本形式

我国国家审计建设性作用的基本形式大致可以分为三种：

一种是维护国家经济安全。主要表现为问题和案件的查处与揭露。从我国当代国家审计的发展观察，我国审计机关建立初期，正值改革开放的转型期，主要以国有企业审计为主，重点是财政收入，保证国家税收为主。审计机关直接查处问题，发挥了重要作用，人们甚至产生了进一步扩大审计处理权的愿望。但是，清醒的中国审计并没有延续这种思路，而是坚定地依据民主法治建设的方向，在完善审计职权的基础上，选定了披露重大问题、揭露大案要案线索和公开审计结果的崭新的发展道路。审计机关对问题的直接查处，主要表现为查处问题的立即整改或促进被审计单位限期整改，其中当然也包括改进被审计单位管理的建议。审计机关披露重大问题，主要是在向政府最高首长报告的基础上，进一步向权力机关以及纳税人报告，加速透明化政府的建设；它已经不再满足单一具体问题的处理，而是要通过权力机关、社会媒体的推动，促进深层次问题的暴露与解决。审计机关发现和揭露大案要案线索，主要使危害国家安全的经济犯罪大大缩短了潜伏期，为纪检监察和公安司法的及早介入创造了有利条件。审计机关公开审计结果的制度化，为有关部门，为全社会提供了一条客观公正的政府信息渠道，也为国家和社会全面调动各种政治资源、经济资源和社会资源，有效抵御各种风险，发挥了积极作用。

一种是促进政府管理机制的完善。我国审计机关是政府的职能部门。通过政策执行情况的独立反映和政策改善方向的审计建议，及时进行经济信息反馈，为政府宏观调控服务，是我国审计机关的重要职责。审计机关重点要关注政府政策执行情况，通过组织专项审计调查等，一方面及时发现政策执行中的难点问题和重大问题，特别是倾向性和普遍性的问题，及时反映政府有关部门的执行力状况；一方面向政府有针对性地提出审计机关综合研究分析后的审计建议，为宏观调控服务，或者直接向有关部门提出改进政策执行的审计建议，促进政府部门政策执行力的提高。

一种是促进责任政府的发展。我国政府的权力比较集中，行政效率比较高。国家审计以政府时代责任的全面履行和全面实现为最高目标，它既关注政府效率，也关注政府责任，而政府效率的实质也是政府责任。但是，审计关注的政府责任，绝不是对政府责任的追究，因为，审计机关是政府的职能部门，不可能具有这种职能。审计机关关注的政府责任，首先是政府公共责任的确立，具体包括揭露政府责任的滥用，发现政府责任的缺失和促进政府责任效率的提高。专项审计调查的运用，效益审计的推行，经济责任审计的开展，等等，都是围绕揭露重大和重要问题在展开，又都是围绕提高政府效率在进行，其发展的方向都是确立和完善责任政府。这方面的突出标志，就是审计结果和审计信息的公开成为国家权力机关、纪检监察机关和媒体舆论行使监督职权的重要切入点和重要实践或事实依据。

三、国家审计的建设性作用与国家审计的监督职能

国家审计的建设性是国家审计的基本出发点和归宿。首先，无论在什么国家、在什么时代，国家审计作为国家政治制度的组成部分，都必须发挥建设性作用。只有能够发挥建设性作用的国家审计，才有存在的必要。现代国家审计的迅速发展，正是国家审计建设性作用有效发挥的必然结果，也是国家审计不可或缺、不可替代的证明。其次，国家审计的项目计划和发展规划，必须与国家发展的时代需要相吻合，并且必然带有国家的民族特征和时代特点；同时，国家审计的项目审计结果和整体审计成果必须有利于国家发展的现实需要。国家审计的预防性建议也都是基于现实需要提出的。再次，我国社会主义国家审计从财政监督的延伸到监督财政的发展，从真实、合法性审计为主到效益审计的探索，从重点揭露问题到重视审计的建设性作用，反映了我国国家审计建设性作用的历史形式和时代特征。

国家审计的建设性作用，是通过审计监督职能的履行来实现的。国家审计的监督性是国家审计的基本属性。充分履行国家审计的监督职能，是发挥审计建设性作用的基本前提和基础。国家审计的建设性只能建立在监督性的基础之上，脱离了监督性，没有充分的问题披露，建设性也会由于缺少针对性而流于空谈，也会由于缺少微观建设性而使宏观建设性黯然失色。查处大案要案明显带有时代审计的特点，它既是我国国家审计现实监督性的重要体现，也是现实建设性的重要前提和保证，更是现实建设性的重要体现。国家审计的监督不是为监督而监督，监督的目的是促进，是推动，是服务。

四、国家审计建设性作用的时代性

关于国家审计建设性作用问题，是个老问题。审计法将国家审计的作用概括为四句话，即维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。从国家审计不具有直接管理职能和通常不具有直接处理权的角度观察，这些作用都可看作是国家审计的建设性作用。同时它也是一个新问题。它是在我国民主法治建设迅速进步和国家审计理论创新发展的重要时期提出的，是国家审计本质研究的进一步深化和国家审计实践的重要新导向。

国家审计建设性作用往往与时代需要紧密相关，它本身也具有鲜明的时代性。这种时代性概括起来有这样几个特征：一是与国家民主法治发展进程的一致性。作为推进民主法治的工具，国家审计的建设性作用必然与国家民主法治发展的需求相一致。按“需”审计，是我国国家审计的根本特点，并且将会越来越突出。二是与国家经济发展水平要求的适应性。国家民主与法治的水平，归根结底还是要受到国家经济发展水平的制约。国家审计的建设性作用必然与国家的经济发展水平相适应，不可能超越现实经济条件。它必然带有国家经济发展阶段性的特点。三是与国家财政管理体制的适应性。财政审计是国家审计永恒的主题。财政管理体制的现状是国家审计的基本舞台，国家审计的建设性作用主要体现在促进公共财政管理的改善和公共财政体制的完善上。四是与党和政府中心工作的一致性。围绕政府经济工作中心，这是审计服务经济社会发展最直接最有效的方式。“依法审计，围绕中心，服务大局，突出重点”，一直是我国审计机关一贯坚持的方针。直接为党和政府的中心工作服务，是国家审计建设性作用时代性的最具体最现实的集中体现。

现在提出重新审视国家审计的建设性作用，就是要进一步丰富建设性作用的实现方式和建设性的内涵。要从作为国家和社会免疫系统的高度，统筹国家审计的建设性作用。我们应当改变项目审计信息主要由项目审计执行部门单兵作战的状况，在项目审计执行部门之间建立必要的信息沟通机制，在项目执行部门与综合部门之间完善协调机制，要集中力量出规模效益，从整体上集中发挥国家审计的建设性作用。要通过效益审计、专项审计调查和其他各种审计的创新，进一步开拓发挥国家审计建设性作用的新路径；要通过充分揭露重大损失浪费、管理失误、资源环境问题，发现重大经济犯罪案件线索，提高审计揭露问题的层次和高度，维护国家经济安全，促进财政收支的规范，完善经济制度建设，推动政策法律的执行和落实。

五、结论

首先，把国家审计的批判性（防御性、制约性）从国家审计建设性作用中独立出去，不利于全面把握国家审计的本质。这种观点很容易产生这样的误解，似乎我们过去搞的真实合法性审计主要是发挥批判性作用，现在重视效益审计等才开始发挥建设性作用。实际情况并不是这样。二十多年来，我国审计机关的审计对象、审计重点、审计形式、审计方法等有了很大变化和重大发展。国家审计发挥的作用虽然从形式上看好像就是单纯的查处问题、揭露问题，但是，从我国民主法治建设的发展进程看，从国家审计在国家政治、经济、社会生活中的实际效用看，国家审计确实一直在发挥建设性作用。况且，审计的建设性作用也并不是仅限于审计建议。审计的专业性是审计机关的优势，同时也是审计机关的局限，审计也不是万能的。批判性是国家审计建设性作用的最基本的形式，批判性只是国家审计的职业特点，建设性才是国家审计的实质。

其次，从国家审计的本质考虑，从国家审计战略的角度考虑，国家审计的建设性作用不能只限于审计结果方面。国家审计战略和审计计划等适应并满足国家和社会需求的程度和水平，是发挥建设性作用的决定性环节。同时，我们不可能要求每个审计项目都要具有直接的建设性。当审计查处和揭露问题时，绝不是为了揭露而揭露。每个审计项目实际上都是审计机关发挥建设性作用的有机组成部分。（来源审计署网）