东西湖审计局 卢兰萍
预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，是地方审计机关一项长期、主要的任务，涉及面广，政策性强，地方党委、政府高度关注，要求比较高。但近几年的预算执行审计揭露的问题大同小异，披露的被审计单位也是“屡审屡犯”老面孔，好像年年审计老走一条路。冷静分析一下预算执行审计环境和审计自身等因素，确实存在一些问题，值得我们认真思考。下面结合当前同级财政预算执行审计的实际情况，围绕财政体制改革，积极探索深化预算执行审计谈几点看法。
一、预算执行审计面临的新挑战
财政管理体制的改革需要我们改变传统的财政审计思维方式，转变审计思路，根据建立公共财政基本框架的要求，把审计监督贯穿于预算的全过程，并且通过审计，进一步健全和完善财政管理体制，促进财政管理的法制化和规范化。同时，人大对预算执行审计的关注度越来越大，社会对预算执行审计的了解越来越深，使得预算执行审计面临着一些新的挑战。
（一）人大的关注度越来越大
最近两年来，人大常委会关心的问题是为什么屡查屡犯，怎样从体制机制上去解决，怎样从总体上对预算执行进行评价，对一些敏感问题，如财政超收怎样使用的等等也要求我们审计来回答。新修改的审计法第四条明确规定，今后向人大常委会的报告，主要是报告对预算执行的审计情况，对人大常委会关注的问题要在报告中给予回答，这个难度是很大的，对我们是一个很大的挑战，是个难题。财政预算执行怎样报告，是一个新的课题，说明人大常委会对预算执行监督的思路和目的在一定程度和层面上是一个很大的提高。作为地方审计机关，为了回答好人大提出的一些新问题，必须要提前作好各项准备。
（二）社会期望值越来越高。一个是财政支出结构问题，现在这方面社会呼声很强，支出结构怎么调整，我们也要关注。近几年来，财政支出有很大的一部分向农村倾斜、向“三农”倾斜，将来我们的审计工作重点也要向这方面逐步转移。围绕社会主义新农村建设，审计如何发挥作用?现在要进行调查研究，总结这方面的经验。还有医疗、教育、社会保障等问题，都是社会所关注的。第二个问题是财政管理体制问题。现在一些部门集权太多，管得太细，造成地方向上跑，不跑不行，大项目要跑，小项目也要跑，要回去的钱很多没有进入预算，直接分散到一些部门，哪个部门跑都有钱，如农业、林业、教育、卫生、城建等等，这些问题社会上很关注，部门和地方权力和义务不对称，审计机关在审计中要保持清醒头脑，实行下联动的方式，认真的查找问题，并妥善地进行处理。
二、预算执行审计中存在的几个问题
预算执行审计工作的实践表明，这一制度对完整有效地发挥审计监督的职能作用，更好地为政府加强预算管理和人大监督政府财政收支服务，起到了良好的法律保障作用，具有重大的现实意义和深远的意义，但距财政预算执行审计“摸清家底、揭露问题、规范管理，促进改革，制约权力，提高效益”的目标尚有一定差距。主要是预算执行审计中还存在一些问题：
（一）预算执行审计的思想认识有待进一步提高
目前的财政预算执行审计，基本上还是对预算执行结果的事后监督，没有真正做到对预算从编制、批复、调整、执行、效益整个过程的全面审计监督。总体上还没有跳出原来财政财务收支审计的框框，预算执行审计的指导思想、目标定位、职能作用和力度还远远没有到位，没有真正确立起核实收支，摸清家底，促进财政管理公开、透明、规范、科学的思想理念；没有真正确立起统筹规划，分步实施，突出重点的思想理念；没有确立运用审计监督，规范财政管理，推动财政体制改革，促进防范和控制财政风险，为政府的宏观决策服务的思想理念。财政预算执行审计缺乏整体性、宏观性和前瞻性。
（二）预算执行审计组织和协调有待进一步加强
随着财政部门预算、细化预算的推进，大量的审计工作深入到预算管理部门和单位，但基层审计机关一般就是财政审计科室的几个审计人员，审计力量明显不足，众多的预算执行单位，需要其他科室来做，但审计机关内部各项业务之间目前处于各自为政的状态，机关内部的工作协调性较差，信息缺乏沟通、资料不能共享。一方面不能将日常审计中发现的问题线索及掌握的信息成果在预算执行审计中进行提供和利用；另一方面各专业审计组之间在审计过程中各自为战，没能发挥联动效应，使本来很有限的审计力量不能有效整合，难以发挥整体效应。有时相关业务科室虽然也配合了财政审计，但深层次、关键性及隐蔽性的问题暴露的少，也使得年年的审计内容及形式等基本相同，开拓创新较少。
（三）审计执法有待进一步规范
依法审计，严肃审计执法，做到有法必依，执法必严，违法必究，是审计工作的本质要求。但在实际工作中，地方审计机关很难做到依法审计和处理，执法力度没有完全到位。因为财政预算执行审计工作直接受政府领导和控制，这就使得预算执行审计的实际功效和辅助人大预算监督的功能大大受到限制。政府对财政预算的确定和调整拥有实际控制权和操作权，审计财政预算实际上就是审计政府，这样一来，作为政府组成部门的审计机关对预算执行问题的审查、处理就难免受到限制。许多重大问题特别是那些与政府直接关系的问题容易被掩盖，难以对外披露，结果是查出问题一大堆，真正能写进报告的问题却寥寥无几，且大都是一些不痛不痒的问题。严重违反预算法，随意和虚列财政支出、侵占挪用财政资金等违规违法行为难以被有效制止。
（四）防范审计风险措施有待进一步健全
自从中央预算执行审计“风暴”以后，社会各界对财政审计的关注度、期望值及审计结论的依赖程度越来越高。特别是随着审计环境的变化，市场经济的深化，审计监督对象的违法违纪手段和工具更加隐蔽和先进，加大了审计风险。由于受审计时间、力量、权限及管辖范围的制约，审计往往只重视财政资金的静态审计，忽略动态审计，没有把财政资金的配置使用状况与相关事业的发展联系起来，做到审计监督“横向到边，纵向到底”。另外，基层审计机关信息化技术起步较晚，运用“A0”现场审计实施系统技术力量不足，审计质量难以保证，增加了审计风险。
（五）反映其他财政收支问题的时效性有待进一步加强
由于当年计划安排的财政专项资金审计、企业审计、投资项目审计等，一般要在第四季度才能出结果，而预算执行审计结果报告和工作报告一般在第三季度向政府和人大报告，所以当年的审计结果报告和工作报告只能将上个年度的财政专项资金审计、企业审计、投资项目等审计情况进行反映，所反映的其他财政收支问题则一般是前个年度情况。这些问题由于时间间隔较长，一方面冲淡了审计结果报告和工作报告的时效性，另一方面也会造成审计机关效能的负面影响。
三、探索审计的新思路
要使预算执行审计真正成为政府加强宏观调控和预算管理的有力手段，成为人大监督财政收支的必经程序，成为国家审计的主体工作，并达到预定目标，我们就必须认真研究现阶段财政预算执行审计中存在的问题，结合财税体制改革，以科学的发展观为指导，对财政预算执行审计进行合理的职能定位，在今后的审计实践中不断探索和改进。
（一）紧紧抓住财政预算执行审计监督的重点
针对财政改革新增加的一系列预算改革方式和管理制度,审计机关应及时调整预算执行审计的内容和重点。在财政预算执行审计中，应将部门预算执行审计纳入预算执行审计的重要组成部分，将国库支付资金流向列作预算执行审计的重要目标，将转移支付资金审计和政府采购资金审计作为预算执行审计的重要内容。
1、部门预算执行审计应成为预算执行审计的重要组成部分。财政预算是以部门预算为基础，财政预算的执行是通过部门预算的执行来完成，细化部门预算，也丰富了预算执行审计的内容。开展部门预算执行审计，是深化预算执行审计的新要求，部门预算的编制不仅是本级预算执行审计的内容，而且经批准的部门预算是部门预算执行审计及部门决算审计的主要依据。因此，部门预算执行审计应成为预算执行审计的重要组成部门。
2、国库支付资金流向应成为预算执行审计的重要目标。审计中要检查各项收入核算是否清楚，是否存在混库情况；各项退库和资金的拨付依据和审批手续是否合法齐全；注意与银行余额的核对，防止资金漏洞；对专项资金和大额款项的拨付，要以国库账户和财政专户资金拨付为源头，以资金流向为主线，开展跟踪审计。审计工作应把监督的目光转到“集中收付”上来，要审查财政专户管理是否有死角，是否有预算外资金未纳入财政专户管理以及私设“小金库”等违纪违规问题，各部门、单位是否贯彻实施了“收支两条线”管理，专项建设资金是否由财政直接拨付到项目单位，有无挤占挪用专项资金的问题。要实现上述审计监督目标，审计机关应注意财政预算收支审计与政府及部门预算外资金收支审计相结合。
3、转移支付资金审计应作为预算执行审计的重要内容。财政转移支付制度的建立就是要将本级财政集中的财力，通过转移支付的方式，支持和促进贫困、落后地区财政经济的发展，使下级公共服务能力实现均等化目标。特别是经济欠发达地区，转移支付的资金成为政府财政支出主要来源之一，且转移支付的范围和资金额在不断扩大，涉及农业、交通、教育、社保就业等诸多方面。要加大对每一笔转移支付资金的跟踪及追审力度，审查转移支付资金拨付和使用的合法、合规性，审计转移支付的依据、支付的合理性以及支付的公平性和透明度。还要审查财政体制的运行结果是否正常、合理。
4、政府采购审计也应成为预算执行审计的重要内容。实行政府采购是预算制度改革的一项重要内容，政府采购审计是加强预算管理，提高财政资金使用效益，从源头上预防和治理腐败的一项根本措施。应从以下几个方面入手：审查具体实行采购的各部门和单位是否按规定编制政府采购计划，是否将列入政府采购目录的项目都集中报送采购机关统一采购；审查政府采购方式和政府采购程序是否规范，应当实行公开招标或邀请招标的是否实行公开招标或邀请招标，有无违背公开、公平、公正原则的问题；审查采购合同是否符合法律规定以及采购预算的要求，采购资金的拨付和使用是否符合有关规定和合同要求；审查采购物品是否经验收合格并按规定及时登记入账，有无囤积和损失浪费的问题。
（二）突出绩效审计，探索由常规性审计向绩效审计转变
预算执行审计应在坚持真实性与合法的基础上，进一步加大绩效审计的力度。财政绩效不仅仅指专项资金使用绩效，整个政府性财政收支都存在绩效问题。财政绩效审计应突出三个方面：一是正确评估财政收支的经济性。各项收入与支出结构是否合理，是否遵循了增收节支原则，是否严格按照预算规定的标准、范围、定额征收与使用；二是正确评估财政收支的效率性。各项收入是否应收尽收，各项支出是否及时拨付到位，追加预算是否及时等；三是正确评估财政收支的效果性。各项资金收入与支出的结果是否达到预期的效果，是否存在挪用、挤占、闲置浪费情况等，预算执行审计力求做到“真实、合法、绩效”三位一体。为不断推动财政绩效审计的发展，在审计实践中应注意围绕审计目标，不断强化绩效意识，从方案制定、重点确定、成果反映、项目总结等方面，设定绩效评价标准，科学评估财政审计绩效。
目前，应着力抓好政府投资建设项目绩效审计，因为它是绩效审计最直接最有效的重要突破口。随着国家财力的增强，财政用于投资建设的大项目越来越多。建筑领域历来是腐败的高发区，是权力寻租的重点，对政府投资项目开展效益审计十分重要。在审计中要把握投资决策、资金使用、建设管理和投资效果四个关键点，以资金为主线，以造价为重点，以质量为核心，以效率为目标，把高估冒算，虚假多领砍下来，把过高的造价压下来，把建设领域的一些带有腐败性质的潜规则揭露出来，促进政府投资项目良性发展，为构建廉洁政府提供审计协助。
（三）创新财政预算执行审计监督的方法
1、坚持实施审计力量整合机制。 地方预算执行审计是一项系统工程，时间紧，任务重，政策性强，要求高，要在较短的时间内完成审计，在现有审计人员配备不足的情况下，整合力量尤其重要，组织协调尤其重要。在组织协调方面要做到以下四点：第一，要牢固树立“全局一盘棋、打好总体仗”的思想，用预算执行审计统揽全局。将审计机关各科室进行联动，集中审计力量主攻同级财政审计，只有将各专业审计与预算执行审计的内容和目标相衔接，才能充分调动各专业审计部门工作主动性和积极性，拓宽预算执行审计的领域和范围，完善审计的内容，进一步丰富预算执行审计的成果。第二，要严格围绕工作方案实施审计。调查发现，多年来，存在的突出问题是各个审计组“各吹各的号，各唱各的调”，开展的审前调查，制定的实施方案，实施的过程及结果与总体方案明显脱节，与预算执行没有必然联系，甚至是毫不相干，审计的结果难利用。因此，统一组织，分工协作，紧紧围绕总体目标，才能发挥各专业审计的整体优势。第三，要加强沟通协调。在审计实施中，预算执行审计协调小组要召集各审计组，互通信息，及时沟通，确保整体目标的实现。第四要灵活选择适当的审计组织方式。为了整合审计机关内部力量，充分发挥现有审计机关的整体作用，预算执行审计的审计组织方式要有所创新，积极建立以“同级审”为主， “上审下”、“上下结合”、“授权审计”等多种审计组织方式为辅的多层次审计组织方式。
2、有选择、有重点地将部分与本级财政收支有关的审计项目纳入预算执行审计计划管理。为了避免其他财政收支反映的问题不够及时，在预算执行审计计划中，可有选择、有重点地将部分与本级财政收支有关的审计项目纳入预算执行审计计划管理，比如一些重点专项资金、重点企业等，按照预算执行审计计划规定的时间完成，纳入结果报告和工作报告的范围。这既是调整预算执行计划管理的需要，也是整合审计资源的一种方式。
3、严格审计程序，实施审计全过程质量控制。具体说有三个方面：首先，坚持依法审计与严格审计有据。审计通知书是审计人员依法审计的法律依据，按规定应提三天前送达被审计单位；其次，实施审计质量全过程控制。审计方案应明确审计风险控环节与控制重点、审计证据应有被审计单位或相关人员签字认可、审计报告应主动征求被审计单位意见、所有审计文书都应有审计人员及审计机关负责人签署意见；再次，坚持“评价有据”原则，增强评价针对性与客观性。在具体审计评价中，坚持审计什么评价什么，不超越审计权限，做到没有依据不评价、依据不充分不评价、定性不准确不评价、未经审计核实不评价，力求把审计风险控制在最小范围内。
4、重视专项审计调查和延伸。开展专项审计调查或延伸审计是深化审计内容，拓展和丰富审计成果，提高审计效率的有效手段。可根据地方经济发展变化情况以及人大、政府和社会关注的热点，结合影响预算执行较大的重点资金、重点部门进行专题审计调查或延伸审计，有针对性地揭露存在的问题，分析问题的产生的原因，找出解决问题的对策，从体制上、制度上、提出改进的建议，为政府的宏观管理决策提供可靠的依据。
5、重视运用先进的审计技术手段和方法。预算执行审计工作量大，任务重，必须运用先进审计方法和手段，除了运用好 “AO”现场审计实施系统外，也要重视其他审计软件的辅助作用，更要高瞻远瞩，开发和运用对财政信息系统的审计和联网实时审计。通做到从源头控制、动态分析、系统管理、风险控制、信息开发、资源整合，全面提高预算执行审计工作水平。
6、加大成果反映，探索由反映单一性审计信息向反映综合性审计信息转变。审计信息是审计机关发挥作用的重要途径，也是审计主要成果的集中体现。在预算执行审计中，应紧紧围绕党和政府的中心工作及社会关注的焦点与热点问题，加大审计信息综合分析力度。同时注意对审计中发现的单个的、零星的、原始的审计素材进行综合性加工，有意识地上升到宏观经济管理的高度进行分析，力求从苗头中发现倾向性、个性中关注普遍性、动态中把握规律性，撰写一批份量重、价值高、宏观性强的综合性审计信息简报，逐步改变反映审计信息单一、缺乏综合性与宏观性的传统做法，推动财政审计成果反映上层次、上台阶。
7、注重问题的整改与结果的运用机制。近年来，预算执行审计遇到的突出问题是整改难，许多问题是屡查屡犯，地方审计机关感到束手无策。主要有应缴未缴预算收入、预算外资金未上缴专户、挤占挪用截留专项资金、国有资产流失、私设小金库、乱发津补贴、会计核算不真实等，这些问题多年来是“屡审不改”。冷静分析，既有体制、机制不健全问题，有法律、政策不完善问题，也有处理、处罚不到位的问题。对于审计发现的问题，要分清问题的根源，分别采取不同的措施。如果问题的根源是体制、机制不健全问题，是法律法规不完善问题，审计结论应该以提出建议为主，要指出体制机制的不健全之处，指出法律法规不完善之处，要提出具体的完善对策建议，提出的对策建议要具有科学性和实际可操作性，要符合我国的实际情况。如果问题的根源是相关部门认识不到位，或者是处理机制不健全，就要通过完善审计跟踪监督与整改机制，加大处罚力度，以此提高整改率。
8、加强队伍建设，以人为本，不断提高审计监督人员的素质。如果预算执行审计仅就合法性检查，审计监督就难以为宏观管理服务，审计作用的发挥就会受到限制。要深化预算执行审计的内容，这就要求审计人员要有较高的政策理论水平，不能就问题查问题，应从揭露的问题中去思考问题，并上升到宏观层面去开展分析，从完善政策、健全体制角度提出相应的对策和建议。因此，基层审计机关必须加强队伍建设，以人为本，不断提高审计监督人员的素质。
总之，只要我们坚持与时俱进，以迎难而上，奋发有为的精神状态，大胆探索，针对改革中出现的新情况，新问题，不断研究深化预算执行审计的方法，本级预算执行审计作为国家审计的永恒主题，将永远充满活力，并在我国改革开放和社会经济发展中，发挥出越来越大的作用。（来源湖北审计网）
