谢大全/重庆市审计局

 

一、构建财政审计大格局的必要性

财政预算审计是法律赋予国家审计机关的基本职责，是国家审计永恒的主题。自审计法颁布实施以来，财政预算执行审计工作已历经了15年的实践与发展，取得了显著成效，发挥了巨大作用，审计的社会影响也逐渐扩大。

    但是，在经济转型调整时期，财政审计还面临巨大的挑战和繁重的任务。从审计外部环境看：我国仍处在新旧体制转换的碰撞交织过程中，财政法规制度滞后，财政体制不完善，预算管理不规范，财政改革推进缓慢；各级党委人大政府对审计工作的要求愈来愈高，社会对审计的期望值愈来愈高，公众对审计的关注程度愈来愈高。从审计机关内部看：在人员素质和结构上，政策知识全面、业务技能高端的复合型人才欠缺；在审计范围和内容上，广度力度不够、层次高度不够；在审计组织管理上，资源分散、各自为战、交叉重复；在审计成果利用上，深度挖掘不够、充分整合不够。这些问题在很大程度上制约了财政审计整体效能的发挥。

    针对这种情况，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出，要整合资源，构建财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理、确保国家财政政策得到有效实施为根本目标来开展财政审计工作。去年3月，刘家义审计长在审计署财政审计项目培训班上又进一步强调必须构建起国家财政审计的大格局，提出了“四个必须”的工作要求，即：必须整合审计计划，实行审计计划的科学管理；必须整合资源，统筹组织实施审计项目；必须将不同的审计项目或类型实行有效有机结合；必须从财政管理体制、制度和财政绩效的高度整合审计信息，充分利用和挖掘审计信息。这是对多年财政审计工作的总结深化，使财政审计指导思想更加明确，目标更加清晰，内容重点更加突出；也是审计工作围绕中心、服务大局积极践行科学发展观的具体体现。

    构建财政审计大格局，有利于充分发挥各专业审计的优势，整合审计资源，形成审计合力，统筹规划，突出重点，使审计的整体效能大于分兵出击；有利于实现全方位、多层次的财政审计监督，从整体上揭示财政预算管理和资金分配、使用中存在的问题，提高审计质量；有利于审计成果的充分利用、综合提升，更好地发挥审计“免疫系统”功能，推动经济社会可持续发展。

二、财政审计大格局下的工作重点

构建财政审计大格局，首先审计的内容和范围要体现全方位、整体性。在现行财政体制下，财政审计范围应涵盖纳入预算管理以及尚未纳入预算管理的所有政府收支。既包括预算内资金，也包括预算外资金；既包括税收收入，也包括非税收入；既包括一般预算、基金预算，也包括国有资本经营收益、国有资产（资源）有偿使用收入；还应包括政府债务，以及政府负责管理的社会保障基金、住房公积金等等。审计环节应涵盖收入组织、财力分配、资金使用等多层级。审计路径应以资金为主线，以预算为源头，以执行为重点，以效益为方向。审计领域更加广泛，审计重点更加突出。

（一）财政审计重点关注的领域

在公共财政体制下，政府财政资金投入的公共性决定了财政预算执行审计的宽泛性、多领域、多层级。必须拓宽审计视野，延伸审计触角，既要关注预算管理部门也要关注预算执行单位，既要关注本级、也要关注下级；既要关注资金，也要关注资产，把全部财政性资金资产纳入审计监督范畴，重点关注以下领域：

――关注具体组织预算执行、管理分配公共资源部门的财政、税务、发改委执行预算情况。这些部门是公共资源的主要组织者、分配者、管理者，其对公共资源行政作为的合理性、有效性，直接体现了政府公共财政责任的履行。加强对这些部门的审计，强化权力运行的监督制约，着力规范预算分配秩序和行为，提高预算管理水平。

――关注重点部门的预算执行情况。转型时期财政预算管理体制仍不完善，大量政府非税收入、基金收入通过部门收取、分配。部门预算执行是财政预算执行的延续，财政资金在部门单位分配、管理、使用的情况如何，直接关系到政府职能的实现，体现财政资金的使用效益。加强部门资金分配、管理、使用情况的审计监督，有利于强化预算约束，提高财政资金使用效益。

――关注下级政府的财政运行状况。现行财政体制下，国家实行转移支付制度，调节区域经济发展的不平衡，逐步实现地区间基本公共服务的均等化。经济欠发达地区，特别是贫困地区上级转移支付资金占财力的比重很大，大量社会事业和区域经济发展主要依赖上级转移支付资金。另外，虽然一级政府一级财政，但是下级政府财政运行及管理状况直接影响区域经济的协调稳健发展。因此，对下级政府财政预决算审计是本级财政预算执行审计的纵深，也是预算执行审计的有机组成部分。加强下级政府财政预决算审计，有利于维护国家政令统  一，促进区域经济协调稳健发展。

    ――关注公共事业和民生领域。满足公共支出，提供公共服务是公共财政的基本特征。政府为了保障社会公共事业需要，支持各项改革和经济社会协调发展，在农村农业、教育科技、社会保障、公共卫生、环境保护等公共事业和基础设施方面，投入大量专项资金，加强对这些领域投入的专项资金审计，有利于促进中央和地方宏观政策措施的落实，维护人民群众利益，推进城乡协调发展，构建和谐社会。

――关注政府投资建设领域。近年来政府在基础设施和公共服务领域投入大量的建设性资金，各级财政支出中建设性支出占相当大的比重，而基本建设又是腐败的高发领域，在财政审计中，关注政府投资建设领域，加强政府投资建设项目审计，有利于促进政府科学决策，规范建设管理，遏制腐败，提高项目投资效益。

――关注政府的投融资公司。近年来，地方政府普遍搭建了投融资平台，以公司名义为政府融资投资，改善基础设施和投资环境，发展地方经济。这些公司充当了政府的“第二财政”，虽然资本金由政府注入或实物、土地储备等投入，而运作资金则主要靠银行借入，这些贷款最终要由财政兜底。加强对政府投融资公司的审计，监督资金运作、投资方向、资金效益，有助于维护资金安全，防范财政风险。

（二）财政审计重点关注的内容

法律赋予了审计机关作为政府专职经济监督部门的地位和职责，审计机关理当肩负起维护国家经济安全，推动国民经济健康发展的责任。财政审计应该高瞻远瞩，从宏观着眼，微观入手，既要关注资金的运动，又要关注体制机制的运行，既要关注预算执行的过程，又要关注预算执行的效果；既要关注当下，也要关注未来。切实发挥国民经济的“免疫系统”功能和完善体制机制的“助推功能”，推动国家的民主法制建设，推进经济社会协调健康发展。在财政审计中重点关注以下内容：

――关注财政预算的完整性，促进规范预算管理，建立完整的政府预算体系。目前，我国的财政预算体系极不完整，大量政府性收支、国有资本经营收益等游离于预算之外，不仅脱离了监督，而且影响了国民收入的完整性和再分配的公平性。预算管理极不规范，预算编制不完整、政府预算与部门预算脱节、代编预算和打捆预算现象突出、预算与决算差距大、预算结转虚拟和结余资金长期沉淀等问题普遍，严重影响了预算的严肃性，失去了预算的约束力。财政审计要注重揭示预算管理的漏洞和预算体系的缺陷，促进预算管理法制化、规范化、公平化，推进建立完整的财政预算体系，增强预算的刚性和约束力。  

――关注财政分配公正透明度，强化对权力运行的监督制约。财政预算资金分配是预算管理的重要组成部分，强化预算约束和预算分配的公正性、透明度，促使有限的财力分配更趋合理，是财政预算管理的目标。财政审计应该以资金流向为主线，监督资金在不同层面的分配管理情况，约束预算分配行为，促进预算公开，减少预算执行过程中的随意性和暗箱操作的机会。

――关注财政支出结构的合理性，促进财政支出结构更加优化。调整优化支出结构，健全财政支出功能，重点保证公共服务领域的支出需要是政府财政的基本要求。目前，有的基层财政支出结构不合理，经常性支出增长速度大于财政支出的增长速度；有的将财政资金以税费返还的形式安排给竞争性领域，偏离了财政支持方向，而政府所需建设性资金却大量依赖举债；有的可用财力不足，支出控制不严，将大量的预算赤字长期挂账。财政审计要关注财政支出结构是否符合公共财政要求，预算安排的重点是否放在了为国家政权建设正常运转提供财力保障，加大对社会公共利益和长远利益的公益性事业的支持力度，逐步提高财政对社会保障支出的保证能力，以及加大财政对基础设施和基础产业的投资力度等方面，财政“越位”和“缺位”的问题是否解决或缓解等等。促使有限的资源配置更加合理。

――关注财政责任和资金绩效，促进财政管理水平和资金效益的提高。公共管理理念更加重视政府在社会管理和公共服务方面的效益和责任，增强财政行为责任，提高财政资金使用效益，是政府财政支出的核心问题。财政审计必须强化对公共资金流转过程及使用效果的审计监督与评价，不仅要关心资金“用得对不对”，还要关心资金“用得好不好”。既要关注财政收支真实、合法性，又要关注资金使用的效益性、经济性和效率性，使有限的资金发挥最大的效益。

――关注政策落实和实施效果，维护国家政令统一。国家为了经济社会的持续稳健发展，适时制定和调整宏观经济政策、法规制度，但是，一些地方受经济利益驱动，不严格执行国家政策，甚至制定一些不符合国家政策和法律法规的地方经济政策，舍大局、顾局部、损国家、利地方。财政审计不仅要着眼于查处财政收支中的违规乱纪问题，更要着眼于宏观，关注地方政府和相关部门贯彻执行国家大政方针、财政经济政策的情况和实施效果，维护国家政令统一畅通，促进政策目标的实现。

――关注财政安全，防范政府债务风险。虽然我国现行制度规定，地方政府不允许出现财政赤字和举借债务，但近年来为改善基础设施和投资环境，发展地方经济，在财力有限的情况下，地方政府通过各种形式大量举债或担保贷款，特别是以政府搭建的投融资公司“合法”融资，“合理”借钱，形成了大量的政府性债务。加之，近段时间以来，为应对国际金融危机对我国经济的冲击，中央实施积极的财政政策，一些地方政府为了追求经济的高增长，盲目激进地使用积极的、扩张性的财政政策开发投资项目，致使政府性债务急剧膨胀，这些债务虽然并非当下的预算资金，但最终要由政府承担，由预算安排资金偿还。庞大的政府债务已经严重威胁到地方财政乃至中央财政的安全，而债务管理体制、决策机制和监督机制相对缺位，财政风险很高。财政审计应加强对政府性债务规模的监控，监督债务使用去向和效益，分析评价政府债务承受能力和偿还能力，为政府宏观管理提供经济预警，防范财政和金融风险，维护国家财政安全。

――关注财政改革进程，促进财政改革进一步深化。党的十六届三中全会提出：“要推进财政管理体制改革，健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。进一步完善转移支付制度，深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督”。虽然财政管理制度改革已实施多年，但改革不够纵深，推进仍较缓慢。财政审计应关注改革推进程度和实施效果，促进各项改革措施的进一步落实和完善。

――关注财政体制运行状况，促进基本公共服务均等化。财政体制是带全局性的根本问题，随着经济发展，现行“分税制”财政体制的弊端日渐突出。党的“十七大”提出：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”。财政审计应注重揭示体制运行的弊端，从推进国民经济健康发展，维护国家长治久安的高度，促进财政体制的改革完善。

三、财政审计大格局下的组织管理

(一)完善工作机制，提高组织管理水平

财政审计是一项政策性强、涉及面广的系统工程，构建财政审计大格局必须树立全局“一盘棋”观念，健全高效协调的工作机制。一是建立适应财政审计大格局的领导机构，以维护政令畅通。成立由主要领导负总责，分管领导和相关部门负责人参加的财政审计领导小组（以下简称：领导小组）,统一组织领导，统一项目管理，统一调配人员。领导小组下设办公室，负责日常的资料收集、信息沟通、上下协调；制定财政审计总体方案，起草审计结果报告、工作报告、整改报告；综合分析提炼审计成果，引导审计要情、信息的撰写。二是建立“三会制度”，即审前研讨、审中交流、审后分析。审前研讨会重在研究立项、目标、重点，以臻制定切实可行的财政审计计划；审中交流会重在沟通情况、交流经验、解惑释疑、把关导航，发现和引导重要信息资源，以臻控制审计质量，保障目标实现；审后分析会重在对审计发现问题的综合分析研究、深度挖掘提炼，以臻保证“两个报告”的质量，转换提升审计成果。三是健全激励机制。制定科学合理的考核办法，从制度层面加以约束和引导，调动积极性。

（二）强化学习培训，提高审计执行能力

审计人员是审计任务的具体执行者，其思想素质、政策水平、业务能力直接影响审计工作质量，要适应构建财政审计大格局的要求，必须加强以提高执行力为核心的学习培训。一方面通过学习提升审计人员的思想境界和道德水平，增强事业心、责任感，调动提高执行力的主观积极性。另一方面通过学习不断提高审计人员素质，拓宽政策知识面，增强领悟审计决策的能力、创新审计思路和方法的能力、查找和解决问题的能力，综合分析和判断提升问题的能力。

（三）整合审计计划，提升审计目标定位

审计计划起着定向导航引领审计工作的作用，要实现财政审计大格局，必须从整合审计计划入手，一是注重立项的适时性、前瞻性和可行性，按照围绕中心，突出重点，服务大局的工作方针，提前思考需纳入“两个报告”反映的事项，充分评估论证后确定审计项目。二是注重计划的整体性和系统性，将各种类型、各个专业的计划有机地结合，使之成为主旨统一、内容整体、至上而下的财政审计计划，避免计划分散、各自为战、内容脱节。三是注重审计总体目标与分项目标的一致性，在制定财政审计工作总体方案时，总体目标取向定位要高、深、远、实，并注意总体方案、工作方案、实施方案大目标的一致性。对多个审计组共同实施一个审计项目或者分别实施同一类审计项目的，由牵头部门编制审计工作方案，以期审计目标、内容和重点的统一。

（四）整合审计资源，提高审计整体效能

在人力资源上充分整合，注重两个方面：一方面横向打破审计机关机构设置的障碍，建立以财政预算执行审计为统率，以资金流向为主线，至上而下，相互协调，各负其责的审计组织。另一方面纵向利用审计系统的力量，打破审计机关层级管理的壁垒，选择一些重要的专题或项目，由上级审计机关统一组织。在我国现行中央集权的分级财政体制下，国家预算由中央预算和地方预算组成，为实现基本公共服务均等化，中央财政大量转移支付资金下移，要构建财政审计大格局，地方审计力量是不可或缺的审计资源，最高审计机关应总揽和统筹全国财政审计工作，每年确定一些专题和重点下达财政审计指导意见，明确规定审计目标和审计重点，由地方审计机关根据自身力量，选择性进行同步审计，真正实现纵横交叉、左右互补、上下联动，提高财政审计的整体效能。

在审计项目和内容上有机结合。一方面将财政审计与经济责任审计和其他专业审计、专项审计相结合，避免在审计对象、审计地域、审计内容方面交叉重复，节约审计成本。另一方面在审计的内容和环节上注重系统性，以预算安排为源头，以资金走向为主线，以预算管理和执行为核心，自上而下对资金运行的各个环节实行全过程系统化审计，实现财政审计项目和内容的有机结合。

 在审计类型和方式上有机结合。一方面要注重真实合法审计与效益审计的结合。要在财政财务收支真实合法审计的基础上关注财政绩效和政策目标的符合性及实现程度，实现由传统审计向现代审计的转变。另一方面要注重审计与审计调查的结合。对预算管理、财政改革和经济运行中带有普遍性、倾向性的突出问题或重大事项进行专项审计调查，从政策、体制和制度角度分析问题，提出意见和建议，积极发挥服务宏观的作用。

在信息资源上实现上下互通。虽然，我国国家审计机关实行的分级管理行政体制，但审计业务实行双重领导，上级审计机关对下级审计机关在业务上负有指导义务。因此，在财政审计大格局下，上级审计机关应加强对下级审计机关的业务指导和信息传递，包括经济动态信息和财政数据信息，有利于审计机关更完整有效地开展财政审计工作。反之，地方审计机关在延伸审计具体资金安排拨付使用及效益情况后，也可将信息上传上级审计机关综合分析利用，这样既起到了指导作用，又实现了审计资源共享。

（五）整合审计成果，提升审计工作层次

在统一组织、分散作业、分别报告的情况下，要保证“两个报告”的质量和审计成果的最大化利用，一方面在审计实施过程中，审计人员要有洞察问题的敏锐性和前瞻性，围绕目标取向，收集素材、核实情况、分析原因，领导小组要随时掌握动态，及时进行引导。另一方面在审计结束后，要将分散的、孤立的信息资源充分整合，从体制机制、政策制度和财政绩效的层面进行深度挖掘、综合分析，切实保证审计报告和审计要情信息宏观性、建设性、整体性，促进深化体制改革、完善财政管理制度、提高财政绩效水平。

审计是国家政治制度的组成部分，是民主法治的产物，是维护国家经济安全的重要手段，是保障国民经济健康运行的免疫系统。在新形势下，我们必须理清思路、明确职责、找准定位，突出重点、创新管理，积极构建财政审计大格局，推动财政审计工作再上新台阶。（来源重庆审计）