浅谈财政审计发展趋势与制度设计

 

山东省审计科研所  刘振锋

 

刘家义审计长指出：国家审计是维护经济社会健康运行的免疫系统。如何在“审计免疫系统论”的统领下，不断创新审计方法体系、探索审计免疫系统的发挥途径，是当前审计工作者亟待探索研究的新问题。财政审计作为国家审计的重要内容之一，为了更加有效地发挥维护经济社会健康运行的“免疫系统”功能，必须立足现实、深入研究，根据当前财政体制改革的特点，以发展的思想理念和发展的工作方法来改进和加强财政审计，全面提升审计的层次和水平。

一、财政体制改革的走势判断及对财政审计的影响

（一）财政改革的走势判断

1．事权与财力相匹配。首先，根据目前经济结构调整的需要，科学合理地界定中央与地方各级政府间的事权，明晰确定涉及资源配置和区域范围受益的公共产品与服务的支出职责；中央与地方实行扁平的层次化管理。其次，合理划分财权，建立集权和分权适度的分税制模式。通过完善税收法律法规体系来规范税权划分；赋予地方适度的税收立法权；在合理划分事权和税权的基础上，坚持公平、公正原则，重新架构我国中央税和地方税税种组成，确立地方税主体税种，以增强地方财力，促进地方公共产品服务的有效供给。

2．公平为主，兼顾效率。初次分配以效率为主，财政作为对国民经济财富的二次分配，应以公平为主要原则。通过转移支付弥补因收入分配或成本引起的财政差异会造成一定的效率损失，但从公平的角度看，全社会范围内实现财政均等化仍具有优势，也势在必行，也是实现公共服务均等化的重要保障。首先，增加纵向的转移支付水平，加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力；其次，合理安排地区间的横向转移支付，将东部地区富余财力向西部转移，根据不同地区的经济发展水平和收入差距等，核定各地区标准化收入和标准化支出水平，合理确定对各地区转移支付的规模。

3．财政支出不断向民生领域倾斜。首先，合理界定财政支出范围。财政支出范围退出市场竞争领域，减少“越位”性支出，加大对基础设施、落后地区、科教文卫等社会公共领域的资金投入，确保重点支出项目的资金需要。其次，优化财政支出结构。一方面要调整财政资金使用结构，减少建设性和生产性支出，加大购买性和消费性支出，以促进我国经济从投资推动型向消费拉动型转变；另一方面要调整财政支出的区域结构，进一步加大对西部和贫困地区的转移支付力度，以保障这些地区政府机构的正常运转和公共产品与服务的有效供给。

4．扩大医疗保障范围，建立全民保障体系。发展与稳定的关系一直是我国改革过程中面临的主要课题之一，完善的社会保障体系是维系社会稳定的有效手段之一，也是构建和谐社会必需的“稳定器”。今后一个时期将进一步扩大做实养老保险金个人账户试点范围，逐步实现在全国范围的做实个人账户；逐步提高养老金统筹层次，建立养老金调整机制；拓宽社会保障覆盖面，在继续巩固城镇职工基本医疗保险制度的同时，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保障制度，进一步明确政府的全民社会保障责任，建立健全考评体系和问责机制，对政府保障责任的履行情况进行有效考核。

5．以科学发展观为指导，实现可持续发展。把绿色财政纳入公共财政框架中来，并将环保作为财政投入的重点领域之一。在中央和地方财政支出预算科目中建立环保财政支出预算科目，逐步提高财政对环保监理、规划、标准、信息、宣传和科学研究等的支持力度。

（二）对财政审计的影响

1．审计理念要创新。正在进行的以建立“公共财政”和与之相配套的“民生财政”、“绿色财政”、“阳光财政”为目标的财政改革使财政收支结构、财政运行方式等发生着深刻变化。其具体表现是财政收支内容和范围发生变化、财政工作的机构和对象相应调整、财政考核内容调整等。这些变化内在地对政府审计特别是对财政审计的理念、方式、重点、范围等提出了新的需求。适应公共财政、框架以及覆盖范围的变化，财政审计要适应其“公共性”，如“民生财政”要求审计关注“民本问题”，“绿色财政”要求审计关注生态文明和环境保护，等等。

2．审计领域要拓宽。实行诸如国库集中支付、政府采购和收支两条线等制度后，成立了新的机构，国库集中收付局、政府采购中心、收费局、代理银行等也随之成为新的财政审计对象。除此之外，实行费改税后，征收主体由原来的业务主管部门改为税务部门；实行所得税共享后，国税、地税的征管范围出现了交叉，中央和地方预算执行审计的范围也因此发生变化；随着流转税体制改革的深入，流转税课税对象将发生变化，审计监督的对象也需要随之调整。

3．审计内容要调整。公共财政活动的内容和范围的扩展，以及“民生财政”、“绿色财政”等大大扩展了财政审计的内容和范围，审计工作的重点也需要相应调整。财政审计要更加关注宏观性、建设性、效益性等问题，要更加关注经济、社会、生态等方面的问题，要更加关注关系国家利益和国家安全的问题。在财政管理层面，随着预算管理逐渐完善，财政决算的作用将逐渐弱化。与这种变化相适应，财政审计应当把主要精力放在预算编制和执行的合理、合法、效益上来，从公平、公正的角度关注预算管理中的问题，关注支出标准和预算定额的制定是否科学，各项支出是否建立了完整的评估机制等。

4．审计理念要创新。与财政体制改革形势相适应，财政审计将更加重视预算定额测定、预算用途分析和执行效率评价方法等，因此也需要采用更为有效、科学、合理的组织方式。审计机关还必须认真研究以网络为基础的计算机辅助审计手段，研究被审单位信息化建设对财政审计的影响，使财政审计不但能适应技术发展所带来的变化，而且能够充分利用现代化信息手段，提高审计效率。

二、创新财政审计理念，推进“大财政”审计

财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容，以财政管理审计为核心，以资金流向为主线，以政府预算为纽带，以财政支出结构和资金使用效益为重点，以促进经济发展方式转变、维护财政安全为目标，统筹审计资源，有效整合审计计划，有机结合不同审计类型，从宏观性、制约性、建设性层次整合审计信息的财政审计工作体系。

（一）“大财政”审计的主要特征

1.宏观性。“大财政”审计要紧密围绕国家经济大政方针开展审计，促进国家宏观财政经济政策措施更好地贯彻落实，维护国家政令畅通

2.制约性。“大财政”审计要加大对财政分配权力的监督，促进国家财政分配活动的公平、公正，为构建社会主义和谐社会发挥积极作用

3.建设性。“大财政”审计始终要把促进国家财政经济体制、机制、制度的改革和完善作为财政审计工作的出发点和落脚点，推动财政经济健康发展、有序运行。

（二）“大财政”审计的主要内容

“大财政”审计主要包括财务收支审计、绩效审计、责任审计三个方面。其中，财务收支审计是基础，以审计财政预算收支执行的真实性、完整性和合规性为目标;绩效审计是重点，以评价财政预算资金投入使用后所产生的效益性、效率性和效果性为目标;责任审计是核心，以分析问题的产生原因、提出建议、促进整改和责任追究为目标。

（三）“大财政”审计的组织原则

1.统一领导。“大财政审计”涉及到财政审计全局，涉及到中央审计机关内部多个专业司和派出机构。这样一支庞大的审计队伍，必须要有一个绝对权威机构来统一指挥和调度，才能保证整个系统步调一致、有序运转。

2.统一目标。中央部门预算执行审计、中央专项资金审计和中央转移支付资金审计应当从属于中央预算执行审计。参与“大财政审计”的各个部门和单位都必须明确共同的工作方向和总体目标，服从并服务于这个方向和目标，真正形成财政审计一体化和监督合力

3.统一计划。各专业机构应该围绕本年度确定的全国财政审计工作目标和重点内容统一编制计划，在财政审计计划体系中找准位置，自觉地将各项审计工作融入整个“大财政审计”的范畴。

4.统一实施。财政审计实施过程中要强调统一部署，各部门要各司其职，从资金的分配、拨付、使用各个环节自上而下逐步延伸审计，再将调查结果自下而上逐级反馈。

5.统一报告。根据法律规定，审计署每年度向国务院提出预算执行情况审计结果报告、并受国务院委托向全国人大常委会提出预算执行和其他财政收支情况审计工作报告。“两个报告”是财政审计工作必须要完成的任务，也是审计成果最直接的体现。因此，各审计项目的单个报告必须统一到“两个报告”上来，为“两个报告”服务，查找问题、分析原因、汇总结论都要围绕“两个报告”展开。  

三、进一步密切财政审计的关系，逐步实现“大财政”审计

实现和完善“大财政”审计，要树立财政审计“一盘棋”的观念，充分发挥审计各专业部门的优势，形成合力，统筹规划，全面布局，突出重点，使审计机关的整体效能大于分兵出击，最终为社会公众和党委政府提供更加丰富的审计产品，使审计的成果得到有效的提升和利用。

第一，重视审前准备工作，加强组织安排。“大财政”审计可以看作一项系统工程，覆盖范围广，需要加强审计项目立项和审计计划编制的思考，做好审前调查方案的形成，按照财政资金的走向和资金运动的规律，确定本地区的计划目标。“大财政”审计，对审计机关内部来讲，首先要做到审计项目组织管理的一体化，提高项目指挥协调、项目质量控制、项目问题综合、项目成果提炼的一体化。

第二，根据审计内容，做好各项工作。审计机关内部各职能部门有着自己的特性和优势，各专业审计都承担着为终极目标提供服务的责任。从中得出公共财政资金运行的真实性、合规性和有效性，加强各单项审计项目的建设性、宏观性。因此，在“大财政”审计中，应努力做到“六个结合”：（1）加强专业审计目标与财政审计目标的结合；（2）加强一般部门单位审计与财政预算执行审计的结合；（3）加强财政财务收支审计和财政绩效审计的结合；（4）加强经济责任审计与财政审计的结合；（5）加强专项审计调查与财政审计的结合；（6）加强审计信息化建设与财政审计的结合。

第三，整合信息资源构筑信息平台。财政作为一个经济范畴，可以说是以国家（或政府）为主体的分配活动。“大财政”审计的实施，使这种“分配活动”和“利益关系”在一个新的统一体方面得到观察和思考。因此，在“大财政”审计背景下，各类审计资源的整合尤为必要。这既包括审计机关内部的审计资源整合，也包括外部的社会审计和内部审计资源的整合。客观上，审计信息的及时与完整，在“大财政”审计的项目管理中具有决定性的意义。

第四，确定最高目标，提高审计成效。推行“大财政”审计，其最终的目标，应该是不断深化财政审计的内涵，提升财政审计的质量，综合反映财政经济的情况和问题，形成具有价值的“两个报告”，为政府公共财政的发展提供评价，为人大常委员会审议财政的预算执行提供依据，使审计成果得到有效的利用。审计机关应将年度审计工作与“两个报告”的形成需求目标，有机的联系起来。审计人员应提高洞察问题的敏锐性和选择重点的敏感性，善于将分散的，孤立的问题归集起来，按照主旨要求取舍综合材料，围绕财政审计的宏观性、全局性目标，作好审计评价，提出审计建议。（来源山东审计网）