胡仲秋
国家审计发挥建设性作用，对社会与经济发展产生推动、促进、改善和优化的实质性影响，是审计监督最积极、最主动、最能彰显服务层次的特质。面对新的形势和任务，怎样认识、理解、把握审计工作的建设性作用，是需要审计工作者进行深入思考、积极探索和认真回答的问题。
一、国家审计发挥建设性作用的重要意义
当前，我国经济社会发展正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期。国家审计发挥建设性作用，直接关系到维护国家财经秩序，关系到推进政府部门依法行政，关系到促进党风廉政建设，关系到整个改革开放和现代化建设事业，是当前和今后审计机关必须全力提升的一项“软实力”，是检验审计监督层次的重要“标尺”，是审计免疫系统功能发挥的终极目标，是审计事业科学发展的“驱动力”。
（一）发挥建设性作用是履行审计监督职能的必然需要。推进法治、维护民生、推动改革、促进发展是审计署对审计职能目标的最新定位，是新形势下审计工作的出发点和落脚点。实现这一目标要求，就必须重视和突出发挥审计的建设性作用，确保审计工作在更大程度、更高水平上为经济社会发展创造价值，积极为经济社会又好又快发展保驾护航。
（二）发挥建设性作用是维护国家经济安全的客观需要。维护国家经济安全、保障国家利益是国家审计的永恒主题，也是审计监督的最高境界。只有着眼国家治理，关注政府责任，分析和预警国家金融安全、财政安全、环境安全等经济社会安全的态势和问题，提出战略性、针对性、操作性强的对策建议，才能在更高层次上为党和政府当好安全“顾问”。
（三）发挥建设性作用是运行免疫系统功能的现实需要。审计监督是经济社会运行的“免疫系统”，这一审计本质的科学定位，将审计监督提升到了新的、更高的层面，其最终价值取向是发挥审计的建设性作用，这是审计监督的生命力之所在。只有充分发挥审计的建设性作用，才能使审计的“预防、揭露、抵御”功能实现最大化，才能最大限度地提高经济社会运行质量和绩效，才能为审计事业提供强大的发展动力。
（四）发挥建设性作用是提高审计公信力的迫切需要。近年来，随着审计影响力、公信力的不断提升，社会各界越来越关注审计，人民群众越来越信任审计，但屡查屡犯的问题依然很普遍，对审计公信力形成严重挑战。只有充分发挥审计建设性作用，才能从体制机制和制度层面破除屡查屡犯问题的制度根源，才能使社会各界和人民群众的期待在公共管理领域逐步得到实现，才能以建设性作用发挥的成效取信于民。
二、国家审计发挥建设性作用的层次和领域
国家审计的建设性作用是通过审计监督的效用性、审计结果的服务性来体现的，其作用发挥的层次和水平有高低之分，主要可以分为三个层次。
（一）揭示国家经济安全隐患，促进完善宏观调控和管理。维护国家经济安全是审计发挥建设性作用的高端层次、最高境界。党的十六大首次将维护国家经济安全写入工作报告，充分体现了中央对经济战略安全的关注与重视。当前的全球经济危机，使维护国家经济安全显得尤为重要和紧迫，温家宝总理和审计署就此对审计工作提出了明确要求：审计要在维护国家经济安全方面发挥预警、揭示和反馈的作用。赋予了审计建设性作用新的内涵和更高的要求。审计部门要站在战略层面、宏观层面审视国家经济安全问题，密切关注经济运行的薄弱环节和潜在风险，密切关注经济问题可能引发社会不稳定因素甚至演变为政治问题，提前发出预警，及时提出对策性建议，防范苗头性问题演变为趋势性问题、局部性问题演变为全局性问题。
应重点关注六个方面的经济安全问题：一是关注金融安全。金融是“第二国防”，其掌控着经济发展的战略制空权，是国家经济安全的最高“防火墙”。关注金融安全不能仅停留在战术层面，要向战略层面拓展，要重点关注国际金融规则风险、外资银行隐性控股风险、金融创新风险、利率市场化风险、信贷风险、金融监管漏洞等问题，尤为重要的是要关注国家的金融绝对控制权和金融信息安全问题，促进国家加强金融安全监管和战略研究，促进金融机构加强基础管理、内部控制和风险防范。二是关注财政安全。财政状况关系到政府公共服务职能的履行和社会建设事业的发展。审计要重点关注地方政府特别是基层政府的财力和负债情况，揭示土地出让金管理使用、政府举债规模和负债能力、财政与金融的关联风险等方面的突出问题，促进地方政府正常规范地运转。三是关注国有资产安全。国有企业是我国的经济支柱，是国家的核心资产，要重点关注国际合作、企业改制、产业结构调整、技术研发，特别是国有资产流失、重大决策失误等方面的问题，维护国有企业安全和可持续发展。四是关注招商引资安全。引进、利用外资和国内投资对地方经济发展有较大的促进作用，但也要正视其带来的负面影响。要密切关注国际贷款的偿债风险和使用安全，以及贷款附加条款对国家经济安全的深远影响，积极向决策层提示风险；要重点关注招商引资中的超国民待遇、引资恶性竞争、国际热钱虚假投资、引进“两高一资”企业等损害国家利益和群众切身利益的突出问题，规范各级政府特别是基层政府的利用外债和招商引资行为，为地方经济社会可持续发展服务。五是关注战略资源安全。战略资源不仅关系到经济安全，更关系到国家安全。随着改革开放的深入，我国的优质和稀缺战略资源已完全暴露在外国资本面前，存在被收购、控股和垄断的可能，需要引起高度重视。要重点关注战略资源开采开发、国家储备、资源定价、出口管制等方面的情况和突出问题，促使国家对战略资源进行安全、有效的监控和管理。六是关注民生和环境安全。民生与环境是经济发展、经济安全的基石，要重点关注粮食安全、水资源利用与治理、节能减排、生态环境建设等方面，以及各类损害人民群众切身利益的突出问题，促进经济社会协调和可持续发展。
（二）揭示体制机制与制度缺失，促进公共服务型政府建设。
我国正处于经济社会转型的关键时期，深化改革面临的各种深层次矛盾，迫切需要审计的关注点从一个单位或单个问题上升到一个行业或一个领域的问题，乃至国家某个方面带有普遍性、倾向性的问题，及时主动的提出完善体制机制、制度和政策方面的对策和建议，为加强和完善宏观经济调控管理服务，发挥建设性作用。这是对审计成果的提升，是对审计功能的延伸，是对审计价值的放大，处于建设性作用的中端层次。
改革30年来，虽然经济社会发生了深刻变化，但是国家的体制机制、制度和政策还有许多需要深化、改革和发展的方面。随着政府大部制改革、调整和优化政府职能，以及中央和地方应对国际经济危机、出台一系列措施，使政策制度出台的密集度相对较高，这些政策制度及措施既有长期论证、深入研究的结果，也有突击应对、准备不充分的可能，更有与现行制度衔接不紧密的问题，这些都需要时间的检验和不断的完善。因此，审计部门要更好地发挥建设性作用，就必须在审计中普遍关注这方面的政策制度，查找和分析制度措施的疏漏与不足，及时提出改进的对策建议，确保各项制度达到预期目标。另一方面，要注重从科学发展、宏观管理入手，深入分析体制机制方面的深层次问题，促进建立有利于科学发展的体制机制；要关注已有的规范性文件甚至立法，是否有谋取部门私利的问题，是否已不适应形势发展的需要，是否与其他部门法相互交叉甚至彼此抵触，是否因为制度设计不合理而导致屡查屡犯等问题，等等。总之，审计部门要有大胆质疑的勇气，不能简单地照搬条文对审计事项做评价、下结论。对不符合现行规章制度但有利于科学发展、有利于社会稳定、有利于群众利益的举措要予以大力支持，并积极向立法和政府部门反映，促进建立健全规章制度；对存在设计缺陷、制度滞后和阻碍经济社会发展的规章制度，要深入分析研究其漏洞和不足，提出修订完善的意见和建议，促进制度完善和规范权力运行，在更高层面发挥审计的建设性作用。
（三）揭示管理与政策执行问题，促进提高经济运行质量。审计建设性作用的最低层次就是揭示被审计单位管理和政策执行方面的问题，督促被审计单位建立健全内部控制长效机制，改进和加强管理，纠正和整改审计查出的问题，减少实际工作中的损失；注重揭示国家宏观调控和各项惠民政策措施落实，以及专项资金管理使用中存在的突出问题，促进政策落实，并为决策提供重要的意见和建议；严肃查处各类重大违法违规问题和经济犯罪案件，推动廉政建设，维护财经纪律。
三、国家审计发挥建设性作用的基础和途径
审计发挥建设性作用需要在正确定位监督与服务的关系，准确把握工作方向、工作预期和工作重点的基础上，通过强力推进绩效审计，依靠更多更灵活的审计方式等途径来实现。
（一）增强审计监督的时效性。围绕中心、服务大局是审计监督应始终遵守的工作准则。随着时间的推进，国家经济社会建设的重心会随着国内外客观环境变迁而逐步转变，审计工作必须适时在审计重点、方法、手段等方面做出相应调整，紧贴形势发展和国家治国理政的需要，选择最佳项目，抓住最需要反映的问题实施审计监督，查找和分析研究问题，提出可操作、有价值的意见和建议，使审计工作更有效地与党和政府的中心工作合拍，与人民群众的利益诉求合拍，与时代发展的最强音合拍。
（二）树立科学的审计理念。树立并坚持科学的审计理念，才能使审计充分发挥建设性作用成为可能。要不断更新观念，把促进、服务、保障和推动科学发展作为首要职责，努力转变传统的审计做法，更多地关注体制障碍、制度缺陷、管理漏洞和资金管理使用绩效，更多地关注政策法规执行情况和决策事项的科学合理性，更多地关注共性和宏观层面的问题，更多地关注阻碍经济社会健康运行的苗头性、倾向性问题，更多地关注资金使用绩效与政府行政效能的内在联系，更多地关注审计结果的整改落实情况，促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理，提高经济社会运行质量。
（三）全面推行绩效审计。绩效审计是发挥审计建设性作用的有效载体。因此，要积极、全面地推行绩效审计模式，审计监督中不仅要关注过去，更要面向未来、关注发展；不仅要发现问题，更要提出高质量的对策建议、帮助破解发展难题；不仅要评价公共资源使用的经济效益，更要评价其社会效益、生态效益和管理效益；不仅要判断经济运行的质量，更要关注国家利益和经济安全，促进体制机制和制度的健全完善，堵塞管理漏洞，提高经济社会运行的“免疫力”。
（四）探索行之有效的审计方式。能为审计发挥建设性作用搭建广阔平台的审计方式应首推专项审计调查，其次是全过程跟踪审计。专项审计调查不同于单一项目的审计，其关注的是一条线、一个面，可以从总体上掌握一个行业、一个领域的情况和问题，更具有宏观性、全局性，更有助于深入地发现和揭示体制、机制和制度层面的问题，深入地进行分析和解剖，提出切实可行的意见和建议。引入大量的专项审计调查，必将能更有效地发挥建设性作用。另外，对周期长、敏感度强、涉及面广、社会关注度高的重大项目和资金进行全过程跟踪审计，既能实现关口前移，防患于未然，也能大大提升建设性作用发挥的时效性。
（五）积极转化审计成果。建设性作用发挥的成效，一方面取决于审计意见和建议的质量，另一方面要看审计结果的整改落实情况。要提高审计意见和建议的质量，就必须“站得高、看得远”，横向要有广度，纵向要有深度，所提意见和建议要明确、具体、有针对性和可操作性，才便于被采纳和落实，建设性作用才能彰显出来；要重点抓审计结果的整改落实，实行跟踪监督检查，确保审计结果落到实处，取得实效。同时，借助社会舆论力量，可以在一定程度上放大审计的建设性作用效果。要加大审计公告力度，面向社会公布审计结果及整改落实情况，促使政府部门增强绩效意识，纠正相关问题，提高行政效能。
（六）提高审计队伍素质。建设性作用发挥的决定性因素在于审计人员的综合素质，在于其能否胜任。因此，必须从需求出发强化干部教育培训，拓展审计人员的知识面，提高他们宏观分析、研究解决问题的能力，以及大局意识、服务意识和绩效意识；优化队伍知识结构，实现专业互补，提高知识整合力，并积极培养通晓多项技术和业务的复合型人才。（来源宁夏审计网）
