天津市审计局
一、政策执行效应审计的理论基础
社会保障政策效应审计源于偏好显示制度和社会保障公共选择机制这一公共管理理论。偏好显示制度(preference display system)是指表达公共选择主体的意愿、意图或者愿望倾向性的正式制度安排。意思是法律、法规、行政条例和行政指令等的制定和执行要符合公民、企业、中介组织、政府等广大公共选择主体的意图或倾向性愿望。社会保障公共选择机制是指在国家社会保障体系中，公共选择主体(包括公民、企业、中介组织、政府等)的权责分配结构以及涉及社会保障政策的提出、审议、制定、执行、评价和监督等环节的相关程序规则的总和。社会保障公共选择机制包含初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。其中，社会保障政策的提出程序、审议程序、制定程序构成初级政治市场的内容，社会保障政策的执行程序构成政策供给市场的内容，社会保障政策的评价程序和监督程序构成政策执行市场的内容。
从社会保障政策的形成过程可知，目前社会保障公共选择问题未引起足够重视，社会保障制度中的政策决策体制仍然沿袭“封闭的权威结构”，即政府对社会保障政策决策的“一元化”控制。因此，社会保障领域的政策制度安排在一定程度上过分强调了政府利益，从而忽视了公民、企业、中介组织等作为政策需求方的公共选择主体的偏好(意愿)。社会保障公共选择机制的这种不规范性导致出现偏好显示制度缺位现象，公民、企业、中介组织等政策需求方的诉求路径受阻，其后果是社会保障政策对公民、企业、中介机构等公共选择主体激励不足，社会保障制度的运行效果相对较差，社会保障的公平与公正难以实现。
开展政策执行效应审计正是基于社会保障公共选择机制的不规范性和偏好显示制度缺位现象的客观存在，以揭示公民、企业、中介组织和政府等广大公共选择主体对社会保障政策的个体偏好是否能成功转换成社会保障制度安排，以及公共选择主体的真实偏好对社会保障制度安排的总体效果、社会保障资源的配置效率所产生的影响等问题。
二、政策执行偏差的表现形式
关于社会保障政策执行，除严格按照政策规定或政策解释予以贯彻实施、真正实现政策目标外，政策在执行过程中都会出现不同程度的偏差，其主要表现形式如下：
1、政策执行失真。指政策执行者在自利性倾向的驱使下，采取各种手段，对自己无利或有损害的法律、法规或政策进行歪曲、变形甚至抵制，致使政策执行严重偏离预定轨道，出现明显违规现象。例如对于社会保险基金结余部分的运营，法律明文规定应全部用于购买国家债券或转存定期存款，不得进行其他任何形式的直接或间接投资。而个别社会保险经办管理机构无视此强制性规定，擅自动用基金结余开展风险较高的投资运作，则属明显违规行为。
2、政策执行繁杂。指五险社保政策中特别是医疗保险框架结构较复杂，根据不同的参保人群制定不同的医保政策，它主要包括：城镇职工基本医疗保险、城镇个人基本医疗保险、城镇困难企业职工基本医疗保险、城镇困难企业退休人员大病统筹医疗保险、门（急）诊大额医疗费补助、大额医疗救助、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、农民工参加医疗工伤综合保险办法、国家公务员医疗补助办法、企业补充医疗保险等，从其参保缴费到待遇支付的政策都存在较大迥异，且政策每年都在发生更新变化，不说参保人员，就是具体经办人员都会深深陷入繁杂的政策更迭中。又如：近期将城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险合并为城乡居民基本医疗保险的规定，于2010年1月1日起执行。审计人员面对繁杂且多变的医疗保险政策较难对其执行的效果做出准确评价。
3、政策执行迟缓。指政策执行过程中，由于利益诉求、人员素质等因素，政策执行者拖延执行或敷衍执行有关政策。如对我市城镇居民医疗保险政策执行与管理情况审计调查项目中了解到，参保人员住院时，应持市劳动保障行政部门制定的社会保障卡和相关证件到定点医院就医。可是，截止目前，社会保障卡迟迟未发放到参保人员手中，一方面给参保人员就医带来诸多不便，另一方面给定点医疗机构核实参保人员信息带来难度，甚至有的定点医疗机构出现拒绝为参保人员就诊的现象。
4、政策执行的溢出效应。指政策执行者对政策出台和实施可能产生的正面效应和负面效应事先缺乏考虑和取舍，只关注政策的正面效应，致使政策执行最终未能实现所要达到的初衷或目标，反而扩大了政策的负面效应。例如在近期出台的《天津市城乡居民基本医疗保险规定》中明确城乡居民在一级医院和社区医疗机构就医门（急）诊大额医疗费用补助制度；但在城镇职工基本医疗保险体制下，属于困企、困退的职工仍未实行门（急）诊大额医疗费用补助制度。至此，虽然医疗保险制度对全市城乡居民实行了广覆盖，但其公平性受到质疑。因此，如何协调发挥政策的正负效应，使负面效应降低到最小程度也应引起政策执行者的重视。
三、政策执行效应审计的实现方法
关注民生，强化服务意识。关注民生是发挥“免疫系统”功能的重要载体，十七大报告把改善民生放在了重要的位置，因而在进行审计工作、分析和反映问题的同时，要想群众所想、急群众所急、办群众所需，要以心系老百姓的良心和责任心扎实工作，密切关注与人民群众利益关系密切的社保资金使用情况，促进惠民政策的落实。社保审计“免疫系统”功能的发挥事关社会“安全网”、“缓冲区”作用的发挥，事关经济社会的正常运转和和谐社会的构建。因此，要做好评估政策落实情况及其效果的审计，关键在于掌握实现方法。
1、以全面原则为前提，收集政策。全面收集与审计事项相关的政策法规是开展政策执行效应审计的前提。全面原则要求我们既要收集地方政策，也要收集中央政策；既要收集实体性规定，也要收集程序性规范；既要收集在审计事项发生之前或之时已经颁布生效的政策，也要关注审计事项发生之后、审计实施过程中相关政策的立、改、废情况。当然，必须兼顾收集政策的时间效率。可以通过网上法规库查询，依靠日常工作积累或借助被审计单位提供政策文件等方式，在较短的时间内收集尽可能系统而完整的政策法规。
2、以比较意识为基础，梳理政策。根据收集的各类政策，审计人员应树立比较意识，对政策进行纵向和横向的梳理比对。一方面，从纵向上把握政策的效力层次。在社会保障政策效应审计层面，按照法的渊源，法的效力层次依次为：全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方人大及其常委会制定的地方性法规、国务院各部委制定的部门规章和地方政府制定的地方性规章、地方政府各部门制定的规范性文件等。根据“上位法高于下位法”的一般规则，在同一事项上出现上、下位法冲突时，下位法无效。此时，下位法的执行即为执行失真。另一方面，从横向上注意政策的衔接性。以时间为标准，要关注审计事项发生之前或之时同一机关制定的同一效力层次的政策内容是否一致。出现不一致时，根据“新法优于旧法”、“法不溯及既往”的规则评价政策执行效应；以政策规定与审计事项的针对程度为标准，同一效力层次的政策其针对性强，为特别法；针对性稍差，则为一般法。可依照“特别法优于一般法”的特殊规则来判断政策效应；如果新的一般规定和旧的特别规定之间有冲突，评估政策效应则遵循下述原则：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，以旧的特别规定为审计评价依据；新的一般规定废止旧的特别规定的，则以新的一般规定为审计评价依据。
3、以逻辑思维为核心，分析政策。通过系统地梳理政策，剔除一些无效规定后，政策分析便是政策效应审计的重心。首先，要对有效的政策本身进行分析，查找该政策在合理性、公平性和可执行性等方面是否存在缺陷。如果政策制定的目标过高，或与地方实际不相符；政策的覆盖面狭窄，所能满足的利益诉求不均衡；政策朝令夕改，缺乏稳定性和连续性，则该政策本身就“先天不足”，政策执行效果不佳也就勿庸置疑。其次，政策效应的评价与政策内容的解释密切相关。除了按其字面文字最惯用的意思进行文义解释外，还应尝试运用历史解释(通过研究有关立法的历史资料或从新旧政策的对比中了解政策内容)、体系解释(将孤立的条文置于整套政策体系中去理解条文完整含义)和目标解释(根据政策制定的意图目的解释政策条文)等方法强化政策的明晰性。只有带着这份深刻而又准确的理解去评价政策执行效应，才不会出现大的偏差。
4、以发展眼光为导向，评价政策。上述提及的梳理和分析政策的过程，已经不同程度地对部分政策效应做出了评价，但要使政策评估更具科学性和前瞻性，审计人员必须以发展的眼光为导向，兼顾政策执行的短期效应和长期效应，对政策执行效应做出客观公正的评价，避免一叶障目、以偏概全。例如，某些政策刚出台时由于宣传力度不够、政策执行者培训学习不到位、或者政策执行监督机制不健全等，在短期内应显现的政策效应并不突出。此时，我们就不能断然否定该政策，而应该综合考虑政策背景、政策目标、政策内容以及政策制定程序、社会反馈等多方面因素，肯定政策出台和执行的必要性和积极性，通过审计提出改进建议，促进政策尽快进入执行成熟期，发挥其既定效应。（摘自天津审计网）
