苏州沧浪区审计局  徐雄伟
　　

一、绪论 
　　论文借鉴医学免疫系统概念，系统地阐述了国家审计从“查账论”至“免疫系统”的演进历程和受托责任与审计的关系，对国家审计与公共受托责任进行了分析，并通过对中外审计的对比，提出了在“免疫系统”视角下审计在职责和模式上转型的方向和可能。
　　二、我国国家审计系统的现状
　　以审计署为首的国家审计系统每年都要进行一次“审计风暴”，“审计风暴”的频繁刮起，说明了我国民主政治制度进一步得到了加强，人民当家作主的权利得到了进一步贯彻，民众的知情权得到了进一步体现。然而“审计风暴”所带来的良好效果一方面充分体现了国家审计在国家经济中的重要作用，但另一方面在说明日常性审计缺失的同时也反映出仅仅依靠审计监督职能，通过传统的真实性、合法性财务审计是无法从根本上解决我国社会经济发展过程中深层次的问题。
　　 (一) 当前我国公共受托经济责任的弱点
　　1．委托人对国家权力的终极所有权约束弱化。委托代理关系是一种契约关系，委托人有权得知自己的行动利益及有权与代理人进行协商、谈判，而现实情况是社会公众并不可能明确知道社会利益中属于自己的部分，同时由于民主制度没有完全成型，委托人的监督约束力度不强，使得受托人可能出现怠于履行职责的情况，出现政府行为的不经济、效率低、效果差，而委托人亲自监督的成本过高，亲自监督方式不可行。
　　2．代理人的道德风险与逆向选择问题突出。由于对代理人缺乏有效的监督机制，委托代理关系中具有信息优势的代理人很容易出现道德风险与逆向选择问题，特别在我国没有有效的信息传递方式情况下，委托人与代理人之间的有效约束就很难存在。
　　(二)现行审计模式和管理体制独立性不足
　　我国的国家审计是典型的行政型审计模式，与立法型审计模式相比较，我国行政型审计模式独立性不足。国家审计机关作为执行机关的部门，监督执行机关自身是单向独立，其执法力度必然会受到影响。目前审计署履行审计法和国务院规定的职责，而我国地方审计机关则实行双重领导制，对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作，行政上以本级政府为主，业务上以上级审计机关为主。这种领导体制在计划经济时代和经济体制改革初期的确起到了积极作用，但随着改革开放的不断深人和市场经济体制的逐步建立和发展，其弊端越来越明显：首先，国家审计的独立性、权威性未能充分体现。目前，国家审计机关和审计人员处于服从本级政府还是服从上级审计机关的两难境地，容易受局部利益和部门利益的牵制。审计机关受本级政府领导，而审计监督的对象是本级政府及其各单位、部门，这些单位、部门隶属于本级政府，其重大决策由本级政府决定，因此审计工作很大程度上受本级政府的制约，审计执法易受到影响，审计职能难以充分发挥。其次，国家审计机关在行政上以本级政府领导为主，业务上以上级审计机关领导为主，两个不同主体拥有同一客体，审计机关的利益与本级政府相关，因此，在行使审计职权时，当主体之间的利益或意见不一致时，要追究责任往往难以实现。
　  (三)审计标准难以把握
　　按照国家宪法规定，我国审计体制采取的是行政型的管理体制，政府审计部门直接向政府首脑负责，具有一定的独立性；依法审计和以人为本，是审计法治理念的核心要素。审计法治不是管理者的特权，而是审计本质的体现，但实际上，审计监督的重点、审计项目的选择、审计处理处罚等等一定程度上仍然取决于领导的意识。
　　发挥审计的监督作用必须有审计标准，否则，审计人员无法对被审计单位经济活动的真实性、合法性、有效性进行衡量和评价。审计标准对审计执法职能的发挥有着极其重要的意义。但是按照现有审计标准判断和评价客观事实时，存在很多问题，主要表现在：一是地方性法规和行业法规与国家法律、法规相抵触，使审计置于种种复杂的利益关系之中，出现以地方文件代替中央政策、法规成为审计依据的现象；二是由于法律、法规的规定不确切，使审计定性标准难以把握。如《审计法》规定，审计机关在做出“暂停拨付”或“暂停使用”款项处理时，“不能影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动”，这个尺度难以把握，增加了审计执法的难度；三是由于法律、法规条文定性的笼统，也影响了审计执法力度。如对于被审计单位拒不执行审计决定的问题，《审计法》缺乏切实有效的强制措施，仅仅规定可以申请法院强制执行，这在一定程度上给审计人员依法定性、严肃处理违纪问题带来了不利的影响。
　　我国目前的审计评价体系尚未真正完备，特别是绩效审计评价体系，致使在实际审计过程中遇到的许多新情况、新问题，难以用现行的法律法规和评价标准来进行判断和评价，从而使审计的评价工作变得十分复杂和困难。对审计中发现的苗头性、倾向性问题，缺乏深层次的研究和剖析，没有完善相关的制度，导致同样的问题经常反复出现。造成审计“免疫系统”不能及时有效地开展预防和抵御功能。
　　三、我国国家审计系统职能的转型
　　目前国际上政府审计的工作内容,除了传统的真实性、合法性财务审计以外，更多的是以专业的和客观的眼光观察和评估政府的行为和职责，从事着范围广泛的项目评估、政策分析等绩效审计工作，在更广泛的领域里深入履行法定职责，工作的重点始终紧扣国家政治、经济、社会发展的重大问题，通过对政策的执行情况和执行效果进行审计和评估，提供大量高质量的政府绩效责任评价报告、风险评估报告等信息，致力于推进以绩效为导向的政府改革，在国家政治、经济和社会发展中扮演着重要角色，发挥着独特作用，对我国国家审计系统职能的转型借鉴。
　　（一）审计监督成为国家经济社会运行的“免疫系统”，更加有效地发挥：
　　1．发挥国家审计免疫系统的预见能力
　　通过审计和监督，为政府提供大量客观的信息，加以分析，提出建议，帮助政府作出更好的决策、更明智的决策。国家审计机关，应该从更长远、更广泛和全方位的角度来看待和分析问题，分析政府面临的关键问题和政策运作方面的挑战。
　　2．发挥国家审计免疫系统的预警功能
　　对于国家经济社会运行系统来说，违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、绩效低下、损坏资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等各种行为就是系统中的“突变细胞”，是与“发展为第一要务、以人为本、全面协调可持续”的科学发展观要求背道而驰的。国家审计机关通过对违法违规、损失浪费、绩效低下等问题的查处，揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，维护国家经济社会秩序，保护国家和人民的利益，是审计的首要职责，也是发挥审计“免疫系统”功能的基本职能之一。
　　3．发挥国家审计免疫系统的抵预功能

审计不仅要揭露问题，更要对产生这些问题的原因，进行从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展。
　　（二）绩效审计是国家审计转型的历史必然
　　1．绩效审计已经在世界范围内广泛地开展起来，并在许多国家的政府审计工作中占有相当大的比重，如美国绩效审计的比重已在90%以上，且表现出不断增加的趋势。借鉴国外历史经验，绩效审计的有效开展的确能够在较大程度上制约与监督政府权力运行机制，提升政府部门的工作效率。
　　2．绩效审计是对政府及其部门利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价，它有助于明确政府使用公共资源和提供服务的责任，绩效审计的着眼点正是在于改进、改革公共资源配置与使用的各种制度安排，使民众及其人民代表大会的了解和参与权得到更有效地保障，在实现依民主制度形成对政府合理、有效制约方面具有更深远的意义，是国家审计发展的必然趋势。我国应顺应这一历史潮流，在立足本国实际的基础上，积极借鉴其他国家的成功经验，从中国的国情出发，将真实性、合法性审计纳入绩效审计的范畴，从以财务合规审计为中心向以绩效审计为中心的转型，形成了以绩效审计为主，绩效审计与传统财务审计并存的现代政府审计格局，探索出一条适合我国政府的由浅层次绩效审计逐步向深层次绩效审计转型之路，尽快融入国际审计潮流。
　　（三）国家审计模式转型的过程
　　1．现阶段我国市场经济尚不发达、法制建设尚未到位，国家审计模式转型的现期目标是完善政府治理导向下的行政型审计模式，特别要理顺“双重”领导体制的纵向与横向关系。改变“双重”领导体制，实行审计机构自上而下的垂直领导体制，切断审计机关与地方政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系，消除地方政府的行政干预，保证中央政府的调控力度。各级国家审计机构均由国家审计署集中领导，统一管理，在机构、人员编制、经费来源、领导干部职务的任免等方面，一律按照下管一级的原则，实行垂直领导，避免当地政府的行政干预，避免经费上的财政牵制，对当地政府的财政预算执行情况、决算及其他预算收支情况，能够独立、客观、迅速及时进行审计并做出处理决定。这样既能提高审计质量、审计效率，改善审计效果，又能保证其审计独立性，可以全面、完整、客观地提出审计结果报告，真正发挥国家审计职能，实现国家审计的目的。
　　2．随着我国市场经济的发育成熟，法制体制的日益健全，国家审计模式转型的终期目标是应将我国政府治理导向下的行政型审计模式适时地向立法型审计模式转变，改变现行政府审计的内部监督色彩，彻底摆脱行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证国家审计组织上的独立性，形成具有中国特色的立法型审计模式。具体来说，就是设立直接归全国人民代表大会领导并向其报告工作的审计委员会，同时赋予其对审计问题的司法处理权以保证审计的权威性。变双重领导体制为一级垂直领导体制――省级审计机关、地方特派员办事处和驻中央部委审计机构由审计委员会直接垂直领导，实行审计长负责制；县或县级以上审计机关向省级审计机关负责，实行省级审计厅(局)长负责制。增加审计长的任职期限，使其长于政府任期。审计经费由中央财政依法拨付，不受地方政府的干扰。 
　　3．按照渐进式改革的基本思路，可考虑首先在地方国家审计机构先实行立法模式。借鉴瑞典的经验，我国省级地方审计机关可以改由省、自治区的人民代表大会和审计署的双重领导。在审计业务上，以审计署的领导为主，在人事及资金来源上，以省级人民代表大会的领导为主。省级以下的国家审计机关改由省级国家审计机关直接领导。在审计业务上，省级审计机关统一编制辖区的审计计划，报经同级人民代表大会批准。同时，将各级审计机关副职领导人由本级人民政府任免的这种做法改为由各级审计机关正职领导人提名，由本级人民代表大会常务委员会决定任免；各级审计机关成立由正职、副职领导组成的领导小组，由该领导小组自主诀定审计机关内部机构的设置．及其他主要领导的任免，重大决策问题(例如审计报告的出具、审查出问题的报告与建议、审计经费的使用等)必须由该领导小组做出决定，审计长及其他个人无权作出相应决策。适当延长领导人的任期并对任期做出具体规定(例如10年)，使其不因政府更迭而易人。
　　4．在时机成熟后，逐步在中央和地方国家审计机构都实行立法模式。其中在全国人民代表大会下设立国家审计院(或类似名称)，直接对全国人民代表大会负责，审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。审计院根据实际，可以在其管辖范围内派出审计特派员，审计特派员直接对国家审计院负责，并报告工作。在地方各级人大常委会下设立地方各级审计机关――地方审计院，不附属于省、市、县人民政府。地方各级审计院隶属于本级人大常委会，同时接受上一级审计院的业务领导，对本级人民政府及其所辖部门进行监督。地方各级审计院领导由本级人民代表大会产生，这样就保证各级审计院的业务组织独立性。
　　5．最终，国家审计机关与政府行政机构实现完全剥离，而直接对各级人民代表大会负责，审计机关接受独立各级人民代表大会的委托者，对被监督者――各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，理顺委托方、受托方和公共资源管理责任承担者之间的审计关系，真正体现国家审计“政府花钱、人民监督”的本质以及执行与监督相分离的原则。
　　1977年10月国际最高审计机关组织发布了利马宣言，涉及审计机关应具有独立且属高层次、审计长职务应受尊重并给予保障、审计机关经费应具有实质性的自主等相关内容，利马宣言虽然不具有强制性，但代表的是国家审计的国际潮流。
　　四、结论
　　众所周知，我国长期以来财政资金管理水平和使用效益不高，国有资产运营效率较低，损失浪费普遍比较严重。无论是公众还是政府，对此都非常关注，因此希望和要求审计发现和揭露各种问题，特别是国有资产流失和损失浪费等重大问题，以促进提高公共资金的使用效益，维护国有资产的安全。
　　在国家审计免疫系统功能视角下，审计模式转型和审计职能转型与国家政治体制渐进式改革的基本思路是配套的。在今后一个时期，通过审计免疫系统的建设，我国审计机关在维护国家安全、保障国家利益、推进民主法治、促进全面协调可持续发展发挥更加重要作用，重点强化对关系人民群众切身利益的专项资金，如涉农资金、社保资金、救灾资金、环保资金等审计和审计调查，使审计监督成为国家经济社会运行的保护系统，更加有效地发挥免疫系统的作用。（来源苏州审计网）