息鹏（审计署驻长沙特派办）

 

一、深化预算执行审计的历史背景
　　在新的时期，随着审计工作的不断发展，社会各方面对审计工作的要求越来越高，期望值也越来越高，一些新的问题和困难也逐步显现。比如对一般的违法违规问题，审计与被审计双方比较容易取得一致看法，但是在某些涉及部门权力的问题、涉及深化改革的问题、涉及公告的问题、强调追究责任的问题，在寻求被审计单位的理解、配合方面，审计工作的难度就会有所加大。与此同时，审计队伍素质、审计管理水平、审计质量、先进审计手段的运用等方面与现实需要还存在一些差距。因此，我们必须审时度势，研究新事物和新问题，创新审计思路，改进工作方式和方法，探索深化预算执行审计的新思路。
　　二、深化预算执行审计的指导思想和审计目标
　　预算执行审计，要以落实“五年规划”为基点，坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”方针，着重揭露存在的重大、突出和带有一定普遍性的违法违规问题，促进各部门单位规范管理，深化改革，为构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。
　　当前，我国经济社会正处在加快发展的重要转型期，审计工作也处于由传统审计向现代审计加快发展的重要转型期，在这样一个历史时期，审计工作中各种矛盾相互交织，错综复杂，有时还可能会表现得比较尖锐，这是必然的。面对这种情况，要推动审计事业发展，充分发挥审计监督的职能作用，审计人员必须牢固树立依法审计的观念。对审计机关而言，依法行政就是依法审计。当前财经领域违法违规问题还相当突出，必须强化依法审计的意识，严肃揭露和查处各类违法违规行为，惩治腐败，维护正常的经济秩序。审只有敢于坚持原则，敢于维护法律尊严，敢于如实揭露和处理各种违法违规问题，才能有效履行法律赋予的审计监督职责。
　　预算执行审计在不同历史时期其目标定位有所不同，在未来一段时间内，首要目标仍将是纠正违法违规问题。通过发现问题，揭露问题，处理问题，促进被审计单位纠正这些问题，最终达到减少以至消除一些比较突出的违法违规问题的目标，做到整个部门的资金运行基本上是合法合规的。第二个目标是通过审计发现管理中的薄弱环节，促进加强管理，落实责任。第三个目标是提高资金使用效益，提高绩效水平。纠正了违法违规问题，促进加强管理之后，就要研究怎么提高资金使用效益。
　　三、开展专项审计调查，探索效益审计的思路
　　专项审计调查是审计机关一种重要的工作方式，通过大量运用社会调查学和统计学的技术方法，结合审计方法，针对宏观管理中存在的某些突出问题或者党政领导、人民群众关注的重点、难点、热点问题，在一定范围内展开调查，借以发现和反映带有普遍性、规律性或者苗头性的问题，提出审计意见和建议。
　　专项审计调查与审计相比独具特点和优势。审计主要是对微观经济主体的财政财务收支活动进行监督。长期以来，国家审计机关主要以查错纠弊为审计目标，而且审计机关学会计和审计专业的人比较多，熟悉宏观经济和法律的综合人才较少，因此，审计工作主要就问题谈问题，就事论事，而较少对审计查出的问题进行综合分析，缺乏从宏观管理和制度上提出审计的建议。这与党中央、国务院和社会各界对审计工作的期望值有很大的差距。
　　专项审计调查具有涉及面广、作用范围大、工作方式灵活、侧重于综合分析研究的特点，所提出的意见和建议主要着眼于宏观，侧重于促进加强宏观管理，完善法规制度等方面，目标层次性较高。目前，中央部门预算执行审计的审前调查，也具有专项审计调查的特点。审计调查首先要搞清情况，不仅要关注部门预算管理、财政收支中的重大问题，还要关注其经济与社会效益方面的突出问题，更要从体制、政策、法规、管理等方面分析原因，提出对策，促进有关部门研究解决，更符合效益审计的发展方向。
　　但是，专项审计调查有其特定的适用范围，一般的财务收支问题及那些严重违法违规问题显然是不适用的。他的目标应锁定在国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况；政府和社会关心、关注的热点难点以及预算管理、财政专项资金的使用和财政体制改革中存在的带有普遍性、倾向性问题。从而为促进加强宏观管理、完善法规制度服务。当前经济工作中存在的问题很多，而且许多是涉及改革发展的带有体制性的深层次问题，对待这些问题，一般审计的方法有时难以适应，定性处理也不好掌握。开展审计调查，要善于站在全局的角度看问题，注重审计成果的加工提炼，把握总体概念、反映突出问题、加大分析力度、提出有针对性的审计建议，努力提高审计成果的层次和水平。
　　预算执行审计是我们的必修课，每年必须开展，审计监督也是国家预算管理中的一个重要环节，审计机关要想全面履行这一重要职责，仅仅对预算执行和决算的合规合法性进行审计监督是不够的，还要对财政资金使用过程中的效率效果进行审查和评价，也就是要开展效益审计（国外称绩效审计）。
　　关于绩效审计的概念，最高审计机关国际组织（英文缩写INTOSAI）审计准则表述如下：“全范围的政府审计包括合规性审计和绩效审计”。“绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计，一般包括以下内容：
　　1.根据良好的管理原则和实务以及管理政策对管理活动的经济性进行审计；
　　2.对人力、财力和其他资源的使用效率进行审计，包括检查信息系统、绩效评价和监督机制以及被审计单位为纠正已发现缺陷而采取的程序；
　　3.联系被审计单位的目标实现情况，对被审计单位绩效的有效性进行审计，并通过与预期影响进行比较，而对被审计单位的活动所产生的实际影响进行审计。 ”
　　我国学者对绩效审计的解释为：绩者，业绩、成果也；效者，效率、效能也，因此我国绩效审计不仅包括经济效益，也包括社会效益 。审计机关应该在预算执行审计中既关注当前预算管理中的问题，也要符合开展效益审计这一发展趋势，积极探索效益审计的途径、方式方法。结合预算执行审计，选择政府和社会关心、关注的热点难点以及财政改革与管理中的突出问题和重点专项资金开展专项审计调查。探索以专项审计调查为主要形式，将预算执行审计、审计调查与效益审计相结合的路子，加快效益审计的实践。中央经济工作会议提出，要转变经济增长方式，提高经济运行质量和效益；修改后的审计法把提高财政资金的使用效益提高到国家审计的主要目标之一。
　　四、加快审计信息化建设，推动开展联网审计
　　信息社会的发展，正深刻地改变着人们的生活方式、交流方式、经营方式和管理模式，传统现场审计的方式已经远远不能适应形势的发展，近年来，审计系统的信息化建设进展较快，特别是2002年“金审工程”正式启动，审计信息化建设进入了新的发展阶段，计算机审计的范围不断扩大，联网审计作为计算机审计发展较高阶段的产物，是适应新的审计环境所产生的审计方式。开展联网审计，对于我国经济的发展，财政管理制度的健全与完善，促进审计工作的发展是非常必要的。
　　联网审计是审计机关与被审计单位进行网络互联后，在对被审计单位财政财务收支相关信息系统进行依赖性测试的基础上通过网络实现高效率的数据采集、分析与处理，对被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益进行实时、远程检查监督的行为。
　　联网审计具有以往常规审计所不具有的特点和优势，一是可以实现实时审计。通过网络互联环境，审计机关可以根据审计目标的需要及被审计单位财政财务管理的情况，实时访问、检查、采集被审计单位财政财务收支的有关数据。这种实时访问、检查，改变了传统现场审计每年只对被审计单位财政财务管理数据进行次数有限的检查的状况，实现了事后审计与事中审计的结合，静态审计与动态审计的结合，从而更好的实现审计机关“免疫系统”功能。二是可以实现远程审计。联网审计中，审计机关可以通过网络远程访问被审计单位的财政财务管理信息系统及其数据库或数据库备份，并应用审计软件进行数据采集、分析、处理、检查和审计。除必须现场核实的审计证据以外，在被审计单位信息化程度不断提高的情况下，审计机关还可以逐步通过扫描（拍摄）纸质凭证以及网络视频等方式实现对疑点凭证的远程查阅，实现电子账册、凭证等审计证据的远程取得。三是可以实现高效率的数据采集和分析。数据采集和分析的效率是采集和分析的数据量与时间的比。在传统审计中，受纸质账册资料的限制，审计人员在现场审计时间和审计范围内可以查阅的资料是有限的，即使在现场进行数据采集、分析，利用计算机辅助审计的情况下，查阅审计所需的数据量也受到所携带设备和审计范围的限制，时间上受到现场组网和审计进度的影响。联网审计中，由于网络连接一次性完成，对于目前审计机关具有的计算机应用水平，其数据采集和分析的数量基本不受设备限制；审计范围在事前确定为最大可能的范围后，数据采集和分析的时间也不受现场组网与审计进度的影响。
　　预算执行审计，尤其是中央部门预算执行审计实行联网审计具有较好的基础。网络财务的发展是开展联网审计的前提，网络财务是我国财务软件发展到一定阶段的产物。我国财务软件经历了单项型、核算型到管理型的几个发展阶段，其中，管理型财务软件已经体现了网络财务的雏形。各部门信息化程度比较高，财务处理全部实现电算化，部分单位应用网络版财务软件，这为开展联网审计提供了最基本的条件。
　　目前，一些地方审计机关已经开始了部门预算执行联网审计试点工作，审计署也开展了对8个中央部门2005年预算执行情况的联网审计试点。试点审计机关已经在联网方式、审计内容、审计项目管理等三个方面形成了一些较为明确可行的做法，积累了一定的经验。
　　联网审计在试点中也出现了一些问题。如联网审计的计算机技术不统一，没有统一的审计程序，对被审计单位的选择没有标准，对审计的起讫时间认识不一致等。这些都需要不断加深认识，并在实践中不断改善。
　　结合审计工作的发展，在未来一段时间内，审计机关应当坚持以“预算跟踪、联网核查”为发展方向的联网审计思路，把审计的目标放到资金或项目的合规性上，逐步过渡到经济性、效率性和效果性上来，利用联网审计高效率数据采集、处理与分析的优势，利用联网审计多部门比较查询分析的优势，真正促进财政资金有效发挥作用，减少损失浪费。随着联网审计的开展与推广，联网审计业务平台为审计人员提供了一个收集、分析各项经济数据资料的平台，审计机关将能够在最有效的时间内大量掌握财政、税务、海关、银行等部门单位的反映国家经济发展建设的信息资料。这有利于审计人员增强宏观意识，以全局的眼光来思考和研究经济发展中出现的重大问题，找寻问题产生的根源，分析对经济建设可能产生的影响，提出完善经济政策的建议，促进国民经济发展。
　　五、切实加强和改进审计管理
　　管理是管理者在一定的环境和条件下，为实现特定目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。审计管理水平的高低，是决定审计工作水平的一个重要因素。审计管理又分为审计计划管理、审计业务管理、审计人力资源管理等多个方面。
　　审计计划管理是整个审计管理的第一道工序。加强计划管理，建立科学的审计计划管理体系，是提高审计工作质量和水平的重要一环。
　　增强计划的科学性，关键是要加强计划的前期准备工作。要加强调查研究，认真分析经济发展状况、国家有关宏观政策措施和目标要求，分析审计工作情况，找准审计工作与宏观经济发展的结合点，以此来确定审计的重点项目。每项审计都要有明确具体的审计目标，按照审计目标来确定审计范围和重点。在计划的制定过程中，要广泛听取各方面的意见，听取计划执行单位的建议，既要考虑必要性，又要考虑可能性，保证计划切实可行。计划一旦确定，就要严格执行，计划调整要经过一定的程序。
　　审计业务管理的关键环节是审计项目组织实施，审计质量的高低取决于审计项目组织实施好坏，良好的审计项目组织实施，一定会取得高质量的审计成果。
　　审计人力资源管理的核心是加强审计人才建设，加强审计人才建设是形势发展的需要。强化审计人才建设不仅对惩治和预防腐败有着重要作用，而且对推动整个国家的民主与法制建设进程，对于推动建设一个权力真正来源于人民的宪政国家，对于实现国家的长治久安也有重要意义。为了更好地贯彻以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的“执政为民、以人为本”的执政理念，为了推动建设“行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效”的政府，各级审计机关面临的任务越来越繁重，公众对审计的要求、希望和压力也越来越大。只有培养更多更合格的审计人才并真正留住他们，充分发挥他们的作用，我们才能更好地履行《宪法》和《审计法》赋予审计机关的职责。
　　就目前情况，尤其是预算执行审计而言，审计层次高，部分审计人员的素质与工作发展的要求还有不小的差距，特别是缺乏一专多能的高层次、复合型的审计人才。现有审计人员中懂一般财务审计的多，掌握一定现代管理知识和相关专业知识，具有综合分析能力的人员较少。相当一部分审计人员改革创新意识比较弱，审计理念还停留在传统财务审计上，大局意识和宏观意识不强，不善于辩证、系统地分析问题。此外，部分人员责任意识不强，奉献精神不够，主观能动性没有完全调动起来，潜在的能力没有挖掘出来。     加强审计人才建设，首先要引入人力资源开发理念，人力资源开发（human resource development,以下简称HRD）是指对群体或个体品德、知识、技能、智力、体力与性向的利用、塑造与发展的过程。他与传统的人力资源管理（human resource management,以下简称HRM）有以下区别：第一，HRD侧重潜能的挖掘与现有能力的充分发展与发挥；HRM 侧重于对现有人力资源的利用与发挥。第二，HRD在于面向未来，满足将来经济发展目标的需要，在于提高人力资源的经济功效性与发展促进性；HRM在于保证当前组织工作对人力资源的需求。第三，从研究的内容看，HRD更侧重于宏观与战略层面；HRM更多侧重于微观与技术层面，侧重当前的效果 。
　　其次，要结合审计专业特点实施审计人才开发战略，对审计人员实行个体开发、群体开发和组织开发三个层次的开发是当前审计人才发展战略的根本问题。所谓个体开发，是指从既定的个人特点出发，对其人力资源进行合理的使用、充分的发挥、科学的促进与最优的发展的活动。如人尽其才，才尽其用，均体现个体开发的思想。由于审计属边缘学科，涉及面极广，对审计人员的素质要求很高，既要了解国家的宏观政策，又要熟悉审计业务，还要了解和掌握工程技术、计算机、法律、经济管理等方面知识、技能，同时还要培养审计人员系统的、辨证的分析判断问题的思维习惯和“坚持原则、公正客观、严谨细致，廉洁自律、甘于奉献，与时俱进、开拓创新”的工作作风，可以说，这一切都需在工作实践中学习和锻炼。因此对已录用人员的职业开发极其必要和重要，这是一项长期而比较艰巨的任务。所谓群体开发，是指从特定的群体特点出发，采取优化组合、优势互补等人力资源配置手段进行结构上的调整，以达到群体人力资源结构优化、整体能力提高的目的的活动。管理科学认为，现代经济社会的一切管理，几乎都可以归结为资源的合理配置问题。当前审计人力资源与审计覆盖面之间存在很大差距，科学整合审计人力资源就是为实现审计目标，运用系统论、信息论、控制论的方法，对审计人力资源进行合理配置，发挥整体合力，从而提高审计工作效率，提升审计成果质量和水平。所谓组织开发，即指在组织范围内所进行的一切人力资源开发的活动，其主要手段是文化建设、组织建设、制度建设与管理活动。就审计机关而言，就是为审计人员营造一个良好的发展环境，最大可能调动其主观能动性，提高审计人员的使命感与归属感，真正留住人才。
　　六、完善审计结果公告制度
　　审计结果公告制度是现代政府审计的一项重要内容。全面推行审计公告制度，不仅是适应我国社会主义民主政治制度和市场经济体制不断完善和发展，打造透明政府、责任政府的要求，而且对提高审计质量、推动审计事业的发展具有非常重要的现实意义。
　　审计结果公告是国际上的通行做法，如欧盟各国最高审计机关的审计报告都可以公开获取，其中大多数国家的审计报告作为立法机关的年度文集审计卷汇编出版。英国审计署独立向议会报告审计及其他检查结果，并有权自行或通过媒体对外公布。美国政府责任署审计结果中97%的信息都可以向社会各界批露，仅有3%的信息因涉及国家机密而只向国会报告。
　　多年以来，伴随着政府工作透明度的加强，我国各级审计机关在审计结果公布方面积极探索，力度不断加大。但作为规范的审计结果公告制度，尚未在全国普遍推行开来。2002年，经国务院领导同意，审计署决定逐步推行审计结果公告制度。2003年，审计署将全国审计机关对防治非典专项资金的审计结果向社会公告，标志着我国审计结果公告制度正式启动。自2004年开始，审计结果公告力度进一步加大，取得了实质性的进展，并开始由综合性审计情况公告向单项审计报告的公告过渡，审计结果公告的内容、体例进一步完善。
　　实行审计结果公告制度，是坚持依法治国、依法行政，增强政府工作公开、公平、公正的必然要求；是推进审计事业发展，加快审计工作现代化进程，与国际惯例接轨的实际需要；是充分发挥审计监督职能作用，把审计监督与群众监督、舆论监督结合起来，促进审计发现问题的纠正和整改的重要手段。做好这项工作，对于推进国家的民主法制建设，促进审计工作发展，提高审计监督效果，具有十分重要的意义。审计结果公告在公开被审计单位的政务的同时，也把自身的审计监督行为公开，他是一把“双刃剑”，审计公告对审计机关自身建设、审计能力和水平、审计质量要求也是一个极大的促进和推动。它对审计工作质量提出了挑战，它要求审计公告中披露的事实必须百分之百准确，审计定性处理必须客观公正，审计之后的整改必须得到公众的认可。
　　审计公告制度的确立是国家政治文明进程的一件大事，应当说良好的开端是成功的一半，在党中央、国务院和地方各级党委、政府非常重视审计工作，把审计作为依法治国、依法行政、推进构建社会主义和谐社会的一支重要力量的大好时机下，审计机关应抓住契机，充分研究当前审计结果公告方面存在的问题，争取党中央、国务院和社会各界的支持，进一步规范审计公告制度，充分发挥审计监督在促进民主与法治进步中的工具性作用。（摘自审计署网）