江苏省审计厅 黄步龙
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。转变经济发展方式强调经济增长的质量和经济结构的调整，要求经济、社会、生态、文化的全面协调发展，关注公平和公共服务均等化。审计工作要更加自觉地融入经济社会发展大局，围绕转变经济发展方式的目标和任务，切实加强预算执行审计，更好地履行审计监督职责，保障国家经济社会健康运行。
一、预算执行审计服务于加快转变经济发展方式的重要意义
预算执行审计主要通过服务于公共财政建设、优化支出结构、推进财政预算改革和促进财政政策的落实来加快转变经济发展方式。加快转变经济发展方式，反过来也会进一步完善财政管理，为实现善治做出贡献。
（一）规范财政管理，服务于政府宏观决策
政策是上层建筑为了适应经济基础的变化而做出的主动调整，是适应经济发展方式转变的主要动力和手段。为了转变经济发展方式这一目标，国家已经出台了一系列重大政策措施，并且还将有一些政策陆续出台，包括经济结构战略性调整政策、科技创新政策、生态文明建设政策、对外开放政策以及经济社会协调发展政策等等。这些政策能否发挥作用，主要取决于政策是否科学，是否适应我国经济社会发展的实际。预算执行审计作为审计机关首要的工作职责，在服务于政府宏观决策方面具有不可替代的作用。预算执行审计能够全面掌握财政资金管理和使用情况，关注专项资金的使用效益问题，对财政支出进行分析，关注国有资产使用管理中存在的问题，关注重大政府投资项目的效益问题，关注政府工作的重点情况，社会关注的热点问题，政策、制度不完善问题以及人民切身利益的问题，为政府领导宏观决策服务。
（二）深化财政体制改革，满足政府职能转变和经济发展方式转型的内在需求
公共财政既是政府施政蓝图，也是政府治理的重要工具，公共财政首先是反映政府的活动范围和公共收支状况。纵观东西方各国的政府改革，莫不把预算与财务管理改革作为重点之一，制定了严格的法律制度对财政预决算的编制和执行进行规范、监督和制约，要求政府在财政管理中实行法治。而在政府预算以及财务管理当中，国家审计作为政府财政收支的独立经济监督，在监督政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。通常来说，财政审计以预算审计为重点，以支出审计为主线。围绕财政体制改革的变化，通过对管理和组织预算执行的财税部门的审计，重点揭示执行国库集中收付制度、政府采购制度、部门预算的编制和批复、专项资金管理制度中存在的问题，规范和监督权力运行，促进其依法理财，为政府依法行政把好关，为人大监督当好参谋；通过对公共财政改革中面临的困难和存在的问题进行分析，及时反映改革中出现的新举措、新经验，推动改革的进一步深化，促进建立科学发展和体制和机制。
（三）有利于提高预算执行单位的财政资金管理能力
预算执行审计可以客观、公正地评价预算编制、批复、执行状况，真实、准确地反映经营中的问题，并能够提出科学性更强、参考价值更高的审计建议。审计结论可以向政府各部门提供更多、更准确的知识和信息，为避免问题的重复出现和及时地解决问题发挥重要的防范作用，达到提高财政资金的安全性的目的。绩效审计在当前审计工作中尚属于探索阶段，必然是未来审计工作的发展方向，同样也是预算执行审计工作发展的趋势。通过预算执行绩效审计，可以优化公共财政支出的结构和方向，提高预算使用部门的效率，进而可以提高预算执行单位的财政资金管理能力。
二、当前我国财政改革对转变经济发展方式的制约因素
目前，我国财政改革领域存在一系列问题，这些问题一定程度上制约了经济增长方式的转变，预算执行审计在促进解决这些问题方面大有可为。
改革开放以来，特别是1994年分税制改革以来，我国的财政体制改革不断深入，成效显着。财政各项改革深入推进，公共财政体制框架初步建立；中央和地方收入分配关系得到调整，预算收入管理更加规范；预算支出结构不断深化，财政资金重点向民生倾斜；民主法治建设有了推进，财政监督体系逐步完善。但是与此同时，我们也要看到，我国的经济和社会环境发生了巨大变化，经济社会亟需转变发展方式。客观地说，现行的财政体制与转变经济发展方式的需要间仍然存在一些不相适应的问题。
（一）财政收入总体规模偏大。我国实行财政收入平稳增长机制，但在实践中已逐步演化为“政府收入自我扩张机制”。多年来，财政收入连续以高于经济发展的速度大幅度增长，从2005年财政收入超过3万亿元，2008年跃上6万亿元，再到2010年突破8万亿元，年均增长达20%。但我国对财政收入的统计，目前只限于列入公共财政预算的财政收入，按照国际货币基金组织(IMF)颁布的《政府财政统计手册2001》的口径，我国政府财政收入，除公共财政收入之外，还应包括政府性基金收入（不含国有土地使用权出让收入）、国有资本经营预算收入、社会保险基金收入。按此口径计算，2007年、2008年、2009年、2010年我国与国际可比的政府财政收入分别为63643亿元、77622亿元、86384亿元和108957亿元，占当年GDP比重分别为24.0%、24.7%、25.3%和27.4%，不仅高于一般发展中国家，与发达国家相比较也不算低。关于财政收入与GDP两者间关系，国内学者做了大量的研究：李国峰、王乃静（2004）研究发现地方财政收入与GDP之间存在强相关关系；庞瑞芝、张志超（2002）利用自回归分布滞后模型和误差修正模型发现财政收入与GDP增长之间不存在协整关系。理论界通常认为财政收入超常增长在一定程度上扭曲了国民收入分配关系以及投资与消费比例等宏观经济总量平衡关系。
（二）财政收入结构不合理。一是税收收入的比重呈逐年下降的趋势。从1994年到2010年，在我国公共财政收入中，税收收入所占比重由98.3%下降到88.1%，16年降低了10.2个百分点,而非税收入在不断增加。政府非税收入规模过大，既不利于规范财政收入征管秩序，也不利于财政资金合理使用。二是在税收收入中，增值税、消费税、营业税等所占比重偏高，所得税和财产税所占比重偏低。流转税的基本功能是筹集资金，而所得税和财产税的基本功能是调节收入分配。在一些需要税收发挥调控功能、促进发展方式转变和经济结构调整的领域，如控制高能耗企业、限制高污染产品、抑制高消费行为、调节高收入分配等，在税种设置上还不够完善。总的看，我国现行税制结构，筹集财政收入的功能比较强，调节收入分配、促进发展方式转变和经济结构调整的功能比较弱。
（三）相关责任界定不够清晰。一是政府职能定位模糊，支出范围界定不清。政府支出范围缺乏制度性规定，随意性比较大。有些应由政府支出的义务教育、基础科研、公共卫生、基本医疗、社会保障、文化事业等经费，还远远没有到位；而有些应由企业或民间投资的企业技术改造、扩大生产规模等，却由政府直接投资，使财政承担了沉重的支出责任。二是地方政府责任与财力保障不对称。事权和财权的划分缺乏科学依据，地方财政收入能力与支出责任不适应，地方政府以30%的财力承但了70%的事权，地方政府缺乏稳定的自主财源，造成支出责任与财力保障严重倒挂，增加了地方政府发展经济和增加收入的压力，在一定程度上诱发了地方政府对宏观调控持被动消极态度，对国家提出的促进经济发展方式转变和经济结构调整战略采取消极应对政策。
（四）预算管理不到位。预算管理总体上比较粗放, 预算编制透明度不高。一是部门预算改革不到位。继续沿用了基数加增长的预算编制方法，固化了财政部门、单位之间的分配格局，导致“鞭打快牛”现象，且不公开、不透明，容易滋生腐败，且加剧了资金分配的不合理性，加重了部门之间苦乐不均；二是部门预算编制不科学。部门预算编制改革方案, 在制度的制订与方案的设计方面, 考虑共性因素较多, 较为宏观, 对各部门实际存在的个体差异考虑得不够周全。支出标准和预算定额合理性不足，基本支出分档分类定额标准不完善，导致部门和地区之间不均等。三是预算执行力度不够，预算调整存在随意性。由于法律本身的漏洞或不合理性，或预算编制过于仓促和粗放，变更预算收支，调整预算科目时有发生。预算的严肃性、约束力和权威性受到影响。四是绩效预算改革进展缓慢。项目支出缺乏立项标准，专项支出未能体现绩效预算思想，专项资金安排尚未建立完整科学的评审机制。事前缺乏对项目支出预算的真实、合理、科学和绩效评审，事中缺乏对项目支出预算的督导及事后绩效评价。
（五）财政转移支付制度不够规范。转移支付制度存在一定的“马太效应”，对区域统筹和地区协调发展具有一定不利影响。一是转移支付结构不合理。一般性转移支付规模过小、比重过低，专项转移支付在转移支付中占比较高。2010年，在中央转移支付总额2.73万亿元中，专项转移支付为1.41万亿元，再加上一般性转移支付中有明确用途的2622.2亿元，共计有61.7%的转移支付是有规定用途的。二是要求地方配套资金过多。有些项目配套比例甚至高达70%以上，在地方财力不足的情况下，更加剧了地方财政收支紧张的矛盾。三是专项转移支付管理成本高、效率低。专项转移支付资金下达，环节众多，工作量大。不少专项转移支付项目下达较晚，不能及时安排使用。上级转移支付资金未完整纳入地方预算，难以真正发挥作用。
总之，现行的财政体制，按照贯彻科学发展观，加快经济发展方式转变的要求，还需要不断地改革和完善。
三、预算执行审计服务于加快转变经济发展方式的思路
国家审计具有经济社会的“免疫系统”功能，扮演着社会经济活动监督者的角色，可以对财政体制进行规范。预算执行审计要积极主动地进一步推动、促进财政体制改革，服务于加快转变经济发展方式。要树立宏观意识，从宏观的、战略的高度充分认识预算执行审计的重大作用和意义，从宏观着眼、微观入手，深入做好预算执行审计工作，提出宏观性、建设性的审计意见。
（一）围绕构建公共财政框架，加强对各项财政改革政策落实情况的审计监督
公共财政是转变经济发展方式的工具，在促进经济发展中具有“四两拨千斤”的重要作用。财政政策与转变经济发展方式相互影响、相互制约。经济发展方式和经济结构是财政政策决策和执行的基础，转变经济发展方式需要在科学界定财政收支范围并与税收政策有机配合基础上对财政收支政策进行调整。我们要适应财政体制改革的新要求，主动研究新情况，开展经常性的审计监督。一是要加强财政转移支付情况的审计。重点检查各项转移支付制度是否完善、资金的分配是否规范和透明、转移支付的投向是否优化。通过审计，规范转移支付资金的分配行为，规范转移支付资金的拨付和使用，提高转移支付资金的使用效益，促进基本公共服务均等化。二是加强对预算编制情况的审计。预算执行的基础是预算编制，预算编制的科学合理与否，直接影响预算执行的质量。要加强对财政部门预算编制的审计，积极推行综合预算、零基预算，重点关注编制依据是否充分，编制程序是否合规，审批手续是否完备，预算内容是否完整，预算编制是否细化，支出标准和经费定额是否合理，支出结构是否合理，督促财政部门强化预算编制约束，提高预算编制的科学性和透明度；要加强对预算单位编报预算的审计，看其有无虚报、高估和漏报等情况，将预算支出的真实、合理与规范、科学列入预算编制审计内容。逐步实行部门决算草案审签制度。三是加强预算执行情况的审计。对预算收入和预算支出两方面开展审计。预算收入方面，主要检查“收支两条线”制度落实情况，重点关注非税收入是否纳入预算管理，行政事业性收费是否合规，有无自定项目，扩大范围、提高标准等问题。预算支出方面，主要检查支出是否符合核定的预算计划，有无预算内外支出、基本支出、项目支出相互挤占的问题，重点关注财政支出的结构，分析财政资源在社会公益事业、社会保障等民生项目中的分配比例。四是加强对政府采购情况的审计。主要审查财政部门采购预算编制和采购计划编制的合规性，是否按法定程序实施采购，是否体现公开、公平、公正、节约的原则。五是加强对国库集中收付情况的审计。重点检查预算内外收入是否都纳入国库集中管理，检查国库集中资金的完整性，检查国库集中收付各项政策的执行情况，促进规范管理，提高效率。
（二）围绕建设和谐社会，加强对重点工程、专项资金和资源环境的审计
转变经济发展方式价值取向的核心是要把以GDP增长来判断国家和地区经济增长，向以人为本的经济发展核心转变。我们在预算执行审计中要坚持以人为本，一是树立“民本审计”理念，加强对民生工程和民生资金的审计。对关系民生和社会和谐的重点领域、重点资金加强监督，重点关注政府投资保障性住房、中小学校舍安全工程等民生工程；重点关注教育、医疗、社会保障、就业资金，关注新农村建设，加强对支农、扶贫、救灾救济、水利、耕地补偿等涉农资金的审计。这些专项资金既是人大关注的焦点，也是预算安排的重点，必须通过审计回答这些重点支出在预算安排中是否得到了保证，并关注资金分配、管理、使用、和绩效情况。二是加大对重大投资项目的跟踪审计。检查资金是否及时足额拨付到位，是否专款专用。对财政资金在重大投资项目中的使用进行全过程监督，防止发生挤占挪用和贪污浪费的问题。三是加强资源环境审计。重点关注资源开发利用、环境安全与保护、生态建设、应对气候变化。
（三）围绕提高财政管理水平，加强绩效审计
加快经济发展方式转变，最根本的是经济发展方式由“量”的扩张转到集约式“质”的提升，发展创新型经济。这就要求不断提高财政管理科学化精细化水平。我们要以提高财政管理水平为目标，大力开展绩效审计。一是要强化绩效审计的理念。绩效审计不仅是国际审计的潮流，也是我国审计发展的方向。要围绕绩效审计开展预算执行审计，逐步将绩效审计贯穿预算编制、执行、监督全过程。二是要明确绩效审计的范围。关注财政转移支付资金和各项专项资金的绩效，对资金的分配、使用、拨付、管理各环节以及项目从立项到完工的全过程进行审计；关注公共投资建设项目的绩效，从项目的立项科学性、项目建设的进度、资金的管理使用情况、建设成本情况等方面对其经济性、效率性、效果性加以重点审计；关注财政支出管理绩效，通过检查财政部门支出管理制度、管理规范和内部控制制度的设定是否科学合理、执行是否到位，来评价支出分配行为的经济性、效率性、效果性，重点检查各项制度的执行情况；以公开“三公消费”为契机，关注公共部门行政管理成本，对与行政成本有关的人、财、物进行监督，综合评价其经济性、效益性，并延伸到部门工作目标完成情况，最终经过部门决算审签，将审计成本转化为财政管理成果，从而遏制行政成本的过度膨胀。
四、预算执行审计服务于加快转变经济发展方式的实现机制
预算执行审计要充分发挥服务于加快转变经济发展方式的作用，必须进一步建立和完善配套机制。
（一）加强对预算执行审计工作的组织领导
预算执行审计是一项系统工程，必须依托强有力的组织领导体系。要建立预算执行审计工作领导小组、预算执行审计工作领导小组办公室和各业务处室三级组织管理体系。通过建立审计组织体系，对预算执行审计工作在合理分工的基础上加强统一领导，统一部署，统一方案，统一实施，统一处理，增强审计合力。
（二）加强对预算执行审计项目的管理
一是加强预算执行审计工作的规范化建设。进一步规范预算执审计各阶段的相关操作规程，明确各职能部门的工作职责，抓好管理，落实责任。二是加强预算执行审计的计划管理工作。坚持逆向思维，从需要出发安排审计项目。要从实现预算执行审计的目标、形成高质量的审计结果报告和审计工作报告来考虑和安排工作，研究确定审计项目计划，并抓好计划的执行。三是要整合审计资源，实行一体化审计。围绕预算执行组织开展各项审计，整合审计力量。加强“同级审”与“上审下”的配合，明确各自的重点；加强预算执行审计与经济责任审计的结合，在经济责任审计的同时安排预算执行审计项目，在预算执行审计工作中引入“问责”；加强预算执行审计与其他审计业务的配合，在审计的组织形式和审计内容上形成合力。
（三）不断创新审计技术和方法
一是加强审计信息化建设，全面推行计算机辅助审计。加快信息化审计的步伐和金审工程建设进度，大力推进以在线审计和实时审计为特征的联网跟踪审计，将审计机关的计算机网络与财政、海关、税务、国库等机关的计算机网络联网，从单一现场审计转变为现场审计与远程审计相结合，变事后审计为实时监控，提高预算执行审计的覆盖面，提高审计效率，节约审计成本，增强审计监督的威慑力。二是灵活运用审计的专门方法。以部门单位的审计为主线和以问题为主线两者结合起来，将查找同类问题与延伸审计单位结合起来，综合运用审计和专项审计调查方式。专项审计调查作为一种新兴的审计方式，具有着眼宏观、目标明确、重点突出、操作灵活、覆盖面广的特点，是开展预算执行审计的有效方法。
（四）提升预算执行审计的成果。
一是要提高审计报告的质量，加强预算执行审计综合评价分析。在坚持说实话、讲实情、报实账的同时，还应在报告的内容和形式上有所创新，站在全局的高度对总体情况进行分析，注重宏观数据的对比，注重对审计查明问题的原因分析，提升审计报告的真实性、宏观性、针对性、建设性；二是抓好审计查出问题的整改落实，有效遏制屡查屡犯，维护审计报告的权威性；三是以部门预算公开为契机，积极推行预算执行审计结果公告的力度。
总之，预算执行审计工作作为审计机关的一项法定工作，是国家审计永恒的主题。审计机关和审计人员必须与时俱进，开拓创新，不断提升审计工作水平，为促进经济又好又快发展，转变经济发展方式，促进社会和谐发展发挥更大的作用。（来源江苏审计网）
