――以投资审计为例

 

宁波市审计局 吴宗良

 

一、书记市长的职责分工

市委书记是党内职务，主要职责有：负责本区域内的党务工作，加强党的领导；根据上级党委指示，开展本地区党建工作；在城市建设、管理方面与市长分工合作、协调并进；根据市委组织部的考察任命党委成员和其他相关的人事任免。市长则是一个市的最高行政长官，通常是该市的市委副书记，配合市委书记做好相关工作。在实践中，书记和市长的职责划分一直是难点问题，这直接影响到书记市长经济责任“同步审”工作的开展。

经济责任审计是通过对党政领导干部履行的经济责任的审计评价，确定和落实党政领导人的责任。通常，党政领导人承担的责任范围要小于党政部门的责任。因此，先确定一个地区（省、市、县或乡镇）党政部门所承担的经济责任，再确定党政领导所承担的经济责任，并按照“书记管决策、市长管执行”的原则进一步划分书记和市长的经济责任。这其中，投资审计是一个重要环节。它不仅关系到公共资源的配置能否得到优化，还影响一个市的长远可持续发展。此外，项目建设管理涉及到政府资金的使用效益，是政府管理的一个薄弱环节，也是发案率较高的重点领域。下面就以投资审计为例，介绍书记市长经济责任“同步审”的主要做法。

二、审计思路的确定

书记市长经济责任“同步审”审计，应从书记市长的工作职责、分工内容、操作程序等角度出发，制订实质性、有指向性和可操作性的审计方案。所明确的内容具体包括以下四个方面：

一是明确书记、市长在投资项目上的各自职责。书记的职责主要是决策，具体有：（1）“谋”项目的职责；（2）“定”项目的职责；（3）“督”项目的职责；（4）“考”项目的职责。市长在工程项目建设方面的职责主要是工程项目建设制度的管理、工程项目的执行和落实。具体有：（1）抓项目前期调研；（2）抓项目任务落实；（3）抓项目规范管理；（4）抓项目督查考核。

二是检查书记、市长在履行投资管理职责方面存在的主要问题。具体包括决策了哪些项目、如何决策、怎么管理、效果如何。

三是评价书记、市长在投资管理方面的经济责任。对书记在国民经济和社会发展规划决策、工程建设项目的确定和决策程序等方面的履责情况作出评价，对市长可在工程建设项目管理制度建设和制度执行落实等方面作出评价。

四是分析书记、市长未能较好履责的原因，重点揭示投资项目决策失误等方面的原因，并提供党政职责分工方面的审计建议。

三、审计项目的具体实施

审计要经历多个阶段，涉及多个政府职能部门，覆盖面广，复杂性高。为确保审计质量，需要在精心调研和规划的基础上，明确审计目标，科学组织审计团队，来分别确定书记和市长的经济责任。具体包括以下步骤：

（一）审计调查了解情况

审计调查主要是收集资料、了解情况、总体把握、确定项目。

1、收集党委政府任期内规划、项目实施情况以及项目的投资额度、投资方向的资料。要求被审计单位报送工程项目基本情况汇总表、新增政府工程项目资产统计表等相关资料。审计组应收集书记、市长任期内上述投资项目总体签章资料和电子文档各一份。

2、围绕审计目标确定审计重点。

（1）选定抽审项目的原则：首先要明确项目指向性，其次是要体现客观、公正。

（2）项目确定方法主要包括资料查阅、谈话调查、实地察看等。

（3）确定项目的步骤可分两步走：首先,根据报送的资料，对其基本建设程序、投资额等相关情况进行了解，结合审计经验，在各类项目中初选二到三个。其次,按照上级政策要求及考核指标、社会经济发展要求、民生要求等确定调查审计项目。

（二）选定项目具体实施

1、审计主线：以政府性资金为主线，以项目的决策确定、概算审批、工程招投标、工程变更等环节为节点，实施全面、重点的审计。

 2、审计方法有：查阅资料、了解情况、现场察看和分析判断。核实本届党委政府任期内新增政府工程项目的项目确定、项目管理、资产管理等情况，分析存在问题，及时编制审计签证单。

3、审计内容：包括决策部分和执行部分。决策项目的确定是否符合国民经济和社会发展计划等、项目确定的程序是否合规；执行部分包括审批手续、工程设计、工程监理、工程招投标、材料采购、合同签订、工程变更、工程进度、款项支付、工程结算等环节。

（三）六个环节重点审计

（1）项目的确定

根据上级的指导性文件精神，将具体项目与上报工程项目的数据资料相比对，检查是否存在应实施未实施，不在范围内的投资规模、额度较大项目得到实施等问题，核实项目的确定程序是否存在违规现象。

（2）审批手续

①审批内容一（项目立项）：项目建议书、可行性研究报告、初步设计批复。由发改局提供上述三项资料，检查是否发出正式文件，与上报的内容进行比对。

 ②审批内容二（项目许可）：规划许可证、土地许可证、环保许可证、施工许可证。由建设单位提供上述三项资料原件，与上报的内容进行比对。

（3）工程招投标

通过掌握招标规定界限，查阅合同、招标投标文件，统计数值，合同金额与规定界限比对来核实设计、施工、监理、采购、供货等方面是否进行公开招标投标。

（4）合同签订

通过合同内容审核和资质证书核实来检查设计、施工、监理、采购、供货等方面的合同内容和被委托方（一般称为乙方）的资质证书。保证合同内容真实，无涂改现象。

（5）工程变更

核对设计、施工、业主等方面的工程变更资料。核实资料是否是原件，是否有涂改、添加现象，是否有建设单位、监理单位盖章、相关人员签字；设计变更须由设计单位出具并盖章，设计人员签字；施工变更要进行专业判断，除了必须经建设单位、监理单位及相关人员盖章、签字外，结合招标投标文件、合同精神，判断是否必须出具。

（6）工程结（决）算及档案整理

通过核实资料原件、对照竣工图、踏勘工程现场检查工程是否及时结算、工程档案是否齐全、验收合格证明、归档资料是否齐全等。

（四）明确责任，客观评价

1、根据审计发现的问题，明确区分书记和市长各自应负责的直接责任、主管责任和领导责任。

2、根据审计查明的事项，在以下两方面作出客观公正的评价。

（1）对书记的评价主要侧重于决策方面。①决策项目的全面性。本届党委政府任期内是否全面按照上级政策及考核指标、社会经济发展等要求确定项目投资，并予以实施。②决策项目的科学性。决策确定的工程项目是否具有经济、合理、科学性，公建项目是否建在地质灾害地段。③决策项目的可操作性。④决策项目的程序性与合理性。

（2）对市长的评价主要侧重于执行落实方面。①工程项目建设管理制度的健全性。相关管理制度是否齐全、有效，是否结合当实际情况对上级有关部门的文件进行转发等。②工程项目建设管理制度执行的有效性。所有环节是否严格按照工程项目建设管理的相关制度执行，并评价执行的结果和效果。

四、审计中应注意的事项

（一）审计内容的指向性要明确。审计人员须用专业判断水平，做到公正、客观，对重点问题深入分析。

（二）审计内容要在全面的基础上突出重点。要全面掌握被审计单位的情况，在有限的审计时间内，对书记市长的决策和执行情况有比较全面、完整的反映，避免出现审计内容单薄、不够全面、缺乏重点等问题。

（三）避免投入过多精力去搞工程结算。根据审计目标要有针对性的寻找可能对应的投资项目。关注宏观政策、法律法规的落实，点面结合，围绕书记市长工程、民生工程、亮点工程展开工作。

（四）注意与其他小组的配合。有些事项可委托其他小组协助完成，如：拆迁、青苗赔偿等费用是否符合有关规定、政策要求，可由资金组协助完成。（来源宁波审计）