武汉市洪山区审计局 王在桥 王欣
一、政府投资建设项目跟踪审计的风险
政府投资项目跟踪审计作为一个新生事物，缺乏系统、完整的理论体系支持。尤其是在基层审计机关，开展政府投资项目全过程跟踪审计实践时间不长，相应的法律、法规、流程等配套建设尚未跟上，不能满足跟踪审计形势发展的需求，还处在边实践、边探索、边总结、边提高、边发展、边完善的过程之中，各地有着不同认识和做法。当前，政府投资项目跟踪审计实践中存在诸多风险，主要表现在：
（一）跟踪审计的法规不完善，缺乏统一审计规范流程，造成审计责任风险。跟踪审计作为一种全新的审计模式，目前这方面的法规政策还不完善，没有明确跟踪审计的执法依据，也没有一个统一的规范、标准，还未建立一套相关的跟踪审计的规章制度。跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏统一规范，导致跟踪审计工作带有很大的主观性和随意性，审计工作只能依据政府的指令和要求去做，审计结论和意见的执行缺乏强制性，也不能确保审计质量。另外政府投资项目普遍带有一定政府行为，很多项目程序上未严格执行有关的法律法规及部门规章，给审计工作的开展带来很大的不可预见风险。由于缺乏规范性的系列政策依据，审计人员在审计的实践中难以对建设项目做出共性的评价和判断，审计风险增大、审计质量难以提高，导致跟踪审计模式一直处于被动局面，审计人员承担着重大的责任和风险。
（二）跟踪审计角色难把握，审计目标定位容易偏离，增加审计风险。跟踪审计是对建设项目全过程的审计，需要审计人员介入项目的各个环节，提出审计意见和建议，责成建设单位纠正和改进工作。但这种全程的介入很容易使审计人员偏离监督建议的目标，有意无意陷入到建设项目管理的职能范围中，容易陷入管理者的角色，导致责任不清，增加了审计风险。比如，关于现场签证问题，相关法规已明确规定了建设单位、监理单位的职责和具体操作规范，而在实际工作中，他们往往先要跟审计人员表态后自己才签署。建设单位经常要求跟踪审计方直接为其无信息价的施工材料定价，或者要求以跟踪审计方为主导进行询价，完全把建设单位的义务推给了跟踪审计方，假如审计人员不坚持自身独立性，就会从一个监督者转变为管理者，如果对介入深度的把握不准，往往会偏离跟踪审计的目标。
(三)跟踪审计时间节点不明确，审计效果不明显，容易产生审计风险。跟踪审计是一项多部门参与、多单位协作的审计项目,它使传统的审计程序、内容、方法都发生了巨大的变化，由于政府投资项目跟踪审计还处于摸索阶段，操作上不规范、不统一。比如跟踪审计什么时间介入，如何把握关键环节等等。政府投资项目一般要经历项目前期阶段、项目实施阶段、项目竣工决算及移交阶段三个阶段。从目前各地审计机关的做法来看，跟踪审计所关注的内容和做法也有着较大的差别。有的几个月集中一次到现场进行审计，关注的是建设资金使用的合规合法性；有的对建设项目各个重点环节进行连续的审核，对工程决算进行全面审查；有的则全过程地参与了建设项目各个环节的把关，有的甚至提出要对工程设计方案、概算编制的科学性和合理性提出审核意见。那么跟踪审计从不同阶段介入进行实时跟踪，审计效果就有所不同，而跟踪审计的时间介入点没有一个明确的规定，从理论上讲，越早介入审计越好，但一方面由于审计人员在评价前期决策是否科学方面缺乏专业能力，无法承担这个审计重任，审计效果不明显，容易产生风险；另一方面投资方认为跟踪审计只是在施工阶段防止施工单位高估冒算，因而在跟踪审计实践中，绝大多数是在施工和竣工结算阶段才介入跟踪审计，那么在前期决策、设计和招投标阶段所影响的造价便无法控制，跟踪审计的效果就不充分、不明显。
（四）跟踪审计力量不足，审计结果偏差，增大审计风险。跟踪审计是对建设项目贯穿始终的全过程审计，涉及到项目建设的方方面面，审计工作业务量大，事务繁杂，时间紧、政府要求高，需要充足的审计力量，以满足跟踪审计内容的广泛性、大量性和专业性要求。受体制编制的限制，基层审计机关的人少事多的矛盾非常突出，审计力量严重不足。面对如此繁重的审计任务，如此详细的审计内容，如此长期的审计过程，现有审计力量是难以完成的。同时，当前基层审计机关的复合型人才较为缺乏,而跟踪审计对象的复杂性、多样性对审计人员的自身素质提出了更高的要求，要求跟踪审计的审计人员不仅要有精湛的专业技术和较宽的业务知识面，同时还要具备良好的协调沟通能力，了解掌握最新的方法技术手段。因此,审计人员综合素质不高对开展跟踪审计工作是一个很大的制约因素，现有审计人员的专业水平、技术能力及综合素质达不到要求。由于专业审计水平不高，审计人员自身存在的技术问题，可能会忽略某些资料，导致审计工作难以深入问题的实质，进而使整个审计工作效果大打折扣，在很大程度上增加了审计风险。目前，大多数政府投资项目跟踪审计委托社会中介组织进行，社会中介组织特别是审计人员风险意识淡薄的情况较为突出，受人员职业道德素质、知识结构、对法律法规认读能力等综合素质的影响，对政府投资项目跟踪审计有的重要事项不能查深、查透、查实，也可能出现漏审、错审现象，质量难以保障。更有甚者社会中介组织不遵守审计纪律，违反廉洁从审规定，造成审计结果不准确、不客观、不公正，使审计质量不高，加大了引发审计风险的可能。另外，聘请社会中介组织的费用，由于审计机关未取得专项资金用于跟踪审计，于是要求建设单位承担该笔费用，这种做法结果会造成审计机关因资金问题受制于建设单位，审计的独立性大打折扣，审计机关对中介的控制力也会弱化，这就加大质量风险和廉政风险。
二、政府投资项目跟踪审计风险防控措施
（一）建立健全跟踪审计的法规政策。为了使跟踪审计能够得到规范实施,真正发挥应有的作用,应制定一系列跟踪审计的规章制度，制定明确的、可操作性强的跟踪审计的指导性意见，建立和完善跟踪审计的程序与行为，明确跟踪审计的法律定位，为跟踪审计的实施提供法律依据，确保跟踪审计有法可依,依法实施。规范审计行为，减少审计风险，推动跟踪审计严密、科学、规范地开展,使跟踪审计能健康运行,更好地为建设项目服务。
（二）规范审计流程，把握关键环节。建立并完善跟踪审计的制度规范，是提高跟踪审计质量、防范审计风险的重要保证。要根据《审计法》等法律法规，制定相应的制度规范，对政府重点建设项目跟踪审计的职责、范围、内容和程序等做出明确规定，使跟踪审计工作有法可依，有章可循，逐步实现跟踪审计工作的科学化和规范化。制定工程项目全过程跟踪审计办法和实施细则，完善项目管理制度，跟踪审计制度，为跟踪审计提供具体指导，保证跟踪审计有效实施。要明确介入时间节点，把握关键环节，提高跟踪审计效率，一般政府投资项目跟踪审计需要项目把握前期决策、勘察设计、招标投标、施工准备、隐蔽工程验收、各主体工程部位验收、重要材料与设备的采购、工程款的支付、重大变更、竣工验收等关键环节。审计人员在履行跟踪审计职责时，应该着重于对这些关键环节进行跟踪审计，跟踪审计对这些关键环节、重点部位和重大事项审细审透,就可以控制工程建设项目的全过程。这样，才能充分发挥跟踪审计的作用。因此，加快投资项目审计规范性操作指南的制度，已经成为规避和防范审计风险的环节。
（三）合理定位跟踪审计的角色。在政府投资项目跟踪审计机制下，审计工作成为项目建设过程中的一个十分重要的环节。要使跟踪审计做到介入而不陷入。跟踪审计人员在建设过程中一定要正确扮演自己的角色，找准审计工作的定位，务必保持审计独立性，处理好监督与服务的关系。在开展跟踪审计过程中防止越俎代庖，大包大揽，正确处理好与建设管理、施工、监理等单位的关系，保持好与基建管理、财务等相关部门的协调配合关系，明确各自职责和权限，保持审计的客观性、独立性、公正性，避免审计风险的发生，力争取得各方的支持与配合，使跟踪审计工作顺利实施。审计人员作为独立的第三方，履行的是审计监督和评价职能，是要通过审计监督促进管理，对于审计中发现的问题，要及时向相关部门提出，建议改进，而不是直接干涉其工作，代行管理职能。处理好与基建管理、财务等相关部门的协调配合关系，明确各自职责和权限。审计人员跟踪审计时务必把握好工作尺度，以避免不恰当地或在无意中承担了不应涉及的现场管理责任，这样跟踪审计才能到位而不越位。因此，审计工作一定要定位准确。
（四）加强培训，提高审计人员综合素质。审计质量与审计风险成反比例，审计质量越高，审计风险产生的机会也就越少。提升审计质量主要依靠审计人员，依赖于审计人员综合素质的提高。一是加强审计人员业务技能素质培训。审计人员的业务素质、专业判断能力和职业道德素养是提高审计质量的源动力，也是审计事业发展的基点，因此，审计机关应每年应组织一次审计人员的法律法规、查帐技能的培训，增强一线审计人员在复杂环境中发现、处理和解决问题的能力，重点突出跟踪审计业务知识和能力的培训。二是快速掌握运用先进的审计技术。审计机关要定期组织现代审计技术的学习培训活动，使审计人员充分掌握现代审计技术，对会计资料进行快速的处理，争取在有限的时间内获取最充分的审计证据，掌握拆迁中第一手资料。三是加强审计人员职业道德修养的教育。按照审计职业道德要求规范审计行为，使审计人员忠实地履行审计职责，做到依法审计、客观公正、实事求是地处理问题，为审计工作的质量提供必要保障。四是强化审计廉政纪律的约束。按照审计“八不准”的要求，建立事前、事中、事后全过程的监督约束机制，加强审计人员廉政纪律约束。
(五)强化风险意识,加强对社会中介机构监管。加强对社会中介机构的监管,一是要把好“入口关”,建立政府投资跟踪审计社会中介机构数据库，优中选优,确保资质高、信誉好、能力强的社会审计机构及专业人员的参与跟踪审计;二是在聘用工作协议中明确双方权利和义务,并对完成时限、参加人员、费用结算等相关内容进行明确,避免发生纠纷时出现扯皮现象;三是制订科学的考核办法,由审计机关按照考核办法对社会审计机构完成工作、廉政纪律、核减率、规范执行等情况严格考核,根据考核结果最终确定中介机构的审计费用,对出现徇私舞弊的社会审计机构实行一票否决,还可以建立社会审计机构及专业人员档案库和动态考核制度,考核结果表现好的可建立长期合作关系;四是对社会审计机构的审计质量加强监督,实行抽查复审制,必要时可以聘用专业技术人员或者第三方社会审计机构对参与聘用审计的社会审计机构完成工作情况实行抽查复审,对审计质量进行把关,复审结果有误差的,及时出具审计复核意见书,督促社会审计机构进行纠正整改,复审结果误差较大、问题较多的,中止聘用关系或者扣减审计费用。（摘自审计署网）
