孝感市审计局 阳明军 李建平
一、国家审计模式的基础
我国审计历史悠久，但现代国家审计模式的建立是由82宪法确立的。国家审计模式有广义和狭义之分。广义的审计模式是指一国法律制度下的审计方法总和。它包括审计模式、审计属性、审计领导体制、审计管理体制、审计范围、审计权限、审计种类、审计管辖、审计方法。狭义的审计模式是指审计事项的取证形式。本文重点探讨的是广义的审计模式。
（一）审计属性。审计属性是指审计机关在国家机构中的地位。当今世界，审计有权力机关型、司法型、政府型、财政型四种类型。宪法第九十一条规定，国务院设立审计机关……。宪法第一百零九条规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。由此看出，我国审计机关隶属于同级政府领导，是政府的组阁部门，审计属性是政府主导型审计。宪法为什么把审计定位在政府审计？而不选择独立性更强的权力型、司法型审计模式呢？笔者以为，这种选择，既与当时的国情有关，还与我国政治传统有关。中国与西方联邦制或邦联制不同，有悠久的中央集权管理文化，政府在国家权力中拥有强势地位。且30年前，文革刚结束，国家百废待兴，拨乱反正，恢复民主法治，需要强有力的政府，需要审计监督。因此，宪法对审计属性的定位，是由政府在国家治理中的重要地位决定的。
（二）审计领导体制。如果说审计属性解决的是审计机关在国家机构中的地位问题。那么审计领导体制，则解决的是审计机关在政府系列内与本级政府行政首长之间的关系。宪法和审计法规定，在我国，审计署在国务院总理领导下，省及省以下地方审计机关在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。宪法为什么要规定这种审计领导体制？上世纪80年代初，国家两项重大改革对这种审计领导体制的形成影响较大。一是对国有企业改党委集体负责制为法人（厂长）负责制。二是实行各级政府“分灶吃饭”的财政管理体制。调动地方发展经济的积极性及与财政体制配套是设计这种审计体制的主体思想。所以，审计体制的形成不是主观选择的结果，而是由国家体制和国情决定的。
（三）审计管理体制。为什么论述了审计领导体制，还要再阐述审计管理体制？因为二者的含义不同，规范内容也不同。前者是强调审计的组织领导，解决的是审计机关与本级政府行政首长之间的关系。后者是强调审计的工作领导，解决的是审计机关与上一级审计机关之间的关系。这种设计的深刻含义是，最高权力机关意识到独立性是审计工作的生命。因此，制定宪法时规定，审计署在国务院总理的领导开展工作；地方审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。它的意图很明显，既要满足地方的审计需要，也要有上级对下级的制衡，保护审计机关依法独立审计。这种以权治权的理念，在今天仍有现实意义。
在此，顺便提一下，困扰学界多年的审计体制问题。为什么不实行审计署对地方审计机关的垂直管理？笔者以为，原因很简单：一是审计监督是政权的一部分，地方不可或缺审计这只“手”。二是开展经济责任审计，地方需要审计机关。三也是最重要的，高层的顾虑一旦地方审计垂直，制约加强，服务减弱，这对理顺中央与地方关系和地方发展是不利的。
（四）审计功能。审计功能是指审计监督发挥作用的形式和途径。审计法第一条对国家审计功能作出了规定。加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。审计功能就是通过审计发挥审计监督在国家管理中的免疫系统功能，服务国家治理。具体表现：一是制约性，主要是揭示问题、披露风险。二是建设性，主要是提出建议、服务决策。
（五）审计范围。审计范围是指审计机关依法审计的对象和内容。按照法律规定，就是国家单位和国有资产。审计法规定，审计机关对本级政府的各部门和下级政府财政收支以及国有金融机构和企业事业组织的财务收支的真实、合法、效益依法进行监督。具体有：一是对本级各部门（含直属单位）和下级政府的预算执行情况和决算进行审计。二是对本级政府预算执行和其他财政收支情况进行审计。三是对中央银行财务收支以及国有金融机构的财务收支和资产负债损益进行审计。四是对事业单位的财务收支进行审计。五是对国有和国有资产占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的资产负债损益进行审计。六是对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计。七是对政府部门管理和社会团体受政府委托管理的基金和社会公共资金进行审计。八是对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计。九是经济责任审计。十是对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，进行跟踪审计。十一是对预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。
（六）审计权限。审计权限是指审计机关依法可以运用的审计手段。共有九项：一是要求提供资料、配合审计权。二是审计查证、咨询权。包括对公和涉公的个人银行存款。三是采取强制措施权。包括封存账册财产、冻结银行存款、暂停拨付财政资金。四是建议有关部门纠正不当规定权。五是提请有关部门以及司法机关和纪检机关协助办理案件权。六是审计处理、处罚和对拒不执行审计决定的资金扣缴权。七是有通报和公告审计结果权。八是提出对责任人行政、纪律处分建议权。九是对涉及刑事、行政、纪律案件的移送权。
（七）向人大常委会报告预算执行审计情况制度。向人大常委会报告预算执行审计情况制度，是人大监督的重要方面。在2006年修改审计法时，全国人大常委会35名委员提出临时动议，决定增加审计机关对每年的预算执行审计情况应当向人大常委会报告的制度。于是有了审计法第四条，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。这体现了人大对审计监督的重视。
（八）审计管辖。审计管辖是指各级审计机关之间的审计范围划分。审计法第二十八条规定，审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。
综上所述，以上是现行审计模式的主要构成。但实践中，原有审计模式也在不断地突破，随着我国经济、社会、文化的发展，经济全球化趋势的加剧，审计模式的变革步伐也将加快。
二、我国国家审计模式的缺陷。
我国审计制度从无到有，审计工作也取得了巨大成就。但客观看，原有审计模式与我国现在经济社会发展不适应的情况日益突出：一是重微观，轻宏观，弱化了国家治理；二是重经济查处，轻政治问责，弱化了权力制衡；三是重看病，轻治病，弱化了成果转化。独立性不强、信息不对称和利益取向多元化是造成这种审计现象的主因。对此，我们需要引起重视。其主要表现是：
（一）审计属性定位不准。主要是宪法确定我国审计为政府审计，没有作国家审计定位。这种把政府领导审计体制与国家审计地位混淆的作法，降低了审计工作的地位。在我国，审计机关不仅履行着政府审计职责，还履行着三项国家审计职责：（1）审计机关担当着人大的监督职责。由于我国人大机关未设置专职的审计机构，每年各级人大常委会审议预算执行情况，审计机关需提供审计报告。这是审计机关履行人大的监督职责。（2）审计机关担当着国家审计的职责。在我国，除政府和军队外，任何机关团体均无权设立审计机关。审计机关不仅对政府财政收支进行审计，对人大机关、政协机关、司法机关、政党组织，在实际执行中也视作预算单位纳入了审计。（3）审计机关担当着党的监督职责。2011年中央两办出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确，审计机关开展经济责任审计是履行党的监督职责。由此可见，政府审计和国家审计共同构成了我国审计机关的国家审计属性，党、人大和政府“三位一体”是中国审计本质属性。而宪法把审计机关定位在政府审计，造成了审计监督法律地位低，权威不够。
（二）审计目标层次不高。我国法律把国家审计目标定位于财政收支、财务收支的真实、合法、效益。这种低目标过于微观，不科学。它造成三个问题：（1）国家审计的核心价值不明确。未能体现国家审计维护国家主权经济安全，制衡国家权力的核心价值。（2）国家审计的功能不明确。低目标造成低层次审计，监督与管理发生重叠和冲突，浪费审计资源，未能体现国家审计较高层次、综合监督的功能。（3）这种定位不符合世界潮流。
（三）审计监督范围过窄。法律把审计监督范围限定在国家单位和财政经济方面。这种规定已不适应国情。（1）从经济基础看，国有经济一家独大的局面已经改变。与30年前比，我国实行了社会主义市场经济体制，经济总量已超过日本成为世界第二大经济体。国有经济、混合经济、民营经济已成为我国经济的三大支柱，他们都是国家主权经济的重要基础，是国民经济的重要组成部分，是国家财政收入的主要来源，任何一根柱子出现问题，都会危害国家安全。（2）从政治层面看，以所有制划分审计范围既不符合国家根本利益，也不适应国家的发展。马克思主义政治经济学原理告诉我们，科学制度能促进国家更好地发展，反之，则起阻碍作用。最近一次世界金融危机策源地美国的例子就说明了问题。如，美国最大的两家房地产公司，房丽美、房地美都不是国有公司。但由于其过度负债经营，面临破产。如其破产将导致美国社会近千万家庭的破产，造成国家大动荡。私企困境成了国家危机。为此，奥巴马政府在财政困难面临自身关门的情况下，不得不决定向这两家私有公司进行数百亿美元的国家注资，私有企业变为国家控股企业。这就是美国危机给中国带来的教训，对此我国不得不防。要提前设防，就要在审计制度上重新审视国家安全观，审计监督范围要实现国家主权经济的全覆盖。在市场开放化、经济全球化的今天，只有如此，我国在面对此类问题时，才能沉着应战，应对自如。
（四）审计监督对象不全。（1）对权力机关、党的机关、政协机关、司法机关、社会团体审计监督的规定，在宪法上是空白。（2）对上市公司的审计监督无力。审计机关很少安排上市公司的审计，而它们集中了我国国民财富和国家优质资产数十万亿元，其安全对国家至关重要，如缺少审计，其危害不可估量。（3）对民营上市公司的审计制度是空白。它的危害有：一是审计机关难以获取全面的国民经济信息；二是这些上市公司对当地财政收入和人员就业影响大，审计起来存在法律障碍；三是缺少对这些企业的社会融资和财政注资的审计机制。
（五）审计体制不顺。（1）人大监督政府缺乏有效性。每年人大审议财政预算和决算，人大没有自己的专职审计机构，只依靠政府审计机关的审计，这种监督既不专业，也不独立，缺乏有效性。（2）“双重领导体制”易演变为“自己监督自己”的单边体制。按照宪法规定，省及省以下审计机关实行“双重领导”体制，但是由于体制不完善等原因，一旦审计与地方利益发生冲突时，“双重领导体制”就演变为地方说了算的单边体制。这种政府部门监督同级政府的体制，难以保障审计独立性，维护国家政令统一，推进国家治理及审计成果转化。
（六）审计理念和方法落后。（1）审计理念落后。一是重“惩”轻“防”，审计预警性不足。二是重“量”轻“质”，粗放管理，审计缺乏重点打击、精确打击的能力。三是统筹审计体系能力差，审计资源利用不足。四是向社会公告审计结果的手段运用不足，损害审计权威。（2）审计方法落后。主要是审计仍停留在原始的会计检查方法上，风险导向等先进审计方法推广不够，忽视审计突破问题能力的培养，审计业务与计算机审计技术未能有效整合。
（七）整合和配置审计资源难。（1）审计系统内实现信息资源共享难。中央、省、地、县四级审计机关层级隶属关系不同，利益取向也不同，造成了各地之间、不同层级之间共享信息资源难。（2）整合审计系统内部人员力量开展大型审计难。（3）上下之间合理调配审计任务，科学安排审计项目难。审计越位、错位、挪位现象时有发生。（4）审计工作和开展“金审”工程建设经费保障难。
综上所述，以上是审计模式的主要缺陷。加快这些缺陷改造，对审计能否切实发挥国家治理的免疫系统功能至关重要。
三、未来国家审计模式的展望
未来应当建立怎样的国家审计模式？刘家义审计长关于国家审计本质的论断，对我们思考这一命题具有重要启示。他指出：在国家管理中、审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家管理运行大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。重塑未来国家审计模式显得十分必要，并需要从以下几个方面着手。
（一）提升审计预防功能，增强治理系统的“免疫力”。审计预防功能，指国家审计凭借其威慑作用及独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势，能够起到预防和预警经济社会健康运行中的风险隐患的功能，增强治理系统的“免疫力”。审计预防功能需要体现“两个应当”、“三个着眼于”：“两个应当”，认识论应当是微观、中观审计服务宏观审计；方法论应当是以防促审，以审促治，体现审计“免疫系统”功能，实现审计成果最大化。“三个着眼于”，一是着眼揭示国家主权经济风险，维护国民经济安全；二是着眼国家制度建设，维持可持续发展；三是着眼国家权力制衡，维护国家机器正常运行。国家审计的工作模式是：
1．建立符合科学发展观的审计理念。树立“预防”重于“救治”的国家审计理念。建立审计动态监督机制，把审计监督融入整个国家治理中，实行事前预防、事中预警、事后监督，完善治理“免疫系统”，实行审计理念的革命性转变。
2．建立科学的审计指导管理体系。审计项目实施需要由倚重审计机关，逐步向大力推进委托审计转变，建立国家审计、社会审计、内部审计资源整合的网格化审计模式，全面发挥审计体系作用。形成国家审计新的组织形式：项目管理，审计机关主要精力是选项目，定目标，抓考核，定行规；审计成果转化，主要是掌握汇总审计情况，尽可能多的获取国家经济信息，通过综合信息分析，提出建议，服务国家治理。
3．健全审计成果转化的法律机制。一是必须实行审计结果向社会公告制度，提高社会公众、新闻媒体参与审计监督的力度。二是建立审计问责的人大听证制度。三是建立纪检、干部管理部门的政治问责审计参与机制。
（二）提升审计抵御功能，建立国家治理的监督机制。抵御功能，指国家审计通过促进健全制度、完善体制、规范机制，能够起到抑制和抵御经济社会运行中的各种“病害”的功能，健全国家治理的监督机制。国家审计的组织模式是：
1．明确审计机关国家审计的法律地位。即审计机关是党、人大、政府“三位一体”的审计机构，审计机关的属性是国家审计。并赋予其相应的法律地位和权限，明确其独立性和权威性。
2．明确国家审计的审计目标。审计机关不仅要在政府层面发挥作用，更要在国家层面发挥作用。要把维护国家经济安全和社会健康发展作为审计监督的最终目标，把财政收支、财务收支真实性、合法性、效益性作为审计工作的具体目标。
3．明确国家审计的范围。国家审计的范围要服务和服从于国家需要和国家利益。为了最大程度的满足于国家需要和维护国家利益，要明确国家审计的范围是：以国有经济为基础，实现国家主权经济的全覆盖，及与经济活动相关的公民、法人和其他组织。做到制度上全覆盖，监督上有保障，法律上权力义务平衡。
（三）提升审计揭示功能，健全国家治理的监督保障机制。揭示功能，指国家审计通过监督检查各项治理政策措施的贯彻执行情况，能够起到反映真实情况和揭示存在问题的功能，健全国家治理的保障机制。审计监督在本质上是国家治理。而审计揭示功能与审计保障机制密不可分。要克服独立性不强、信息不对称和利益取向多元化的审计弊端。需要对国家审计体制模式进行改良：
1.建立中央、省两级审计领导体制。即国家审计隶属于政府领导的管理体制不变，国家设立中央、省、市、县四级审计机关的布局不变，省级审计机关维持双重领导体制不变。实行国务院总理领导中央审计和省长领导地方审计的体制。市、县两级审计机关实行省级管理，对市、县两级审计机关的组织领导和业务领导以省级审计机关为主，即省级垂直。我们称之为“三不变一垂直”体制。这种体制符合宪法精神，能提升审计独立性，符合现在的国情，也给未来审计转换体制提供了时间和空间。
2.省级审计项目年度计划（包括省、市、县）实行省级审计机关管理为主，市、县两级地方政府提请的审计计划纳入省级审计计划统筹，也可以实行省级审计机关备案制。
3. 审计机关内设专业审计机构实行重组。主要思路是建立财政预算审计局、财政专项资金审计局、经济责任审计局、政府投资审计局以及国家宏观经济审计局。
4.实行中央审计主要负责人由政治局委员或国务委员兼任，省级审计机关主要负责人配备副省级规格，市、县两级以此类推。审计机关工作人员实行专业资格准入制。
设计这种体制的理由：一是减少审计管理的中间环节，解决中央、省两级政府决策信息不对称和各级审计机关利益取向不同的问题，实现审计信息的全国互联互通共享，维护国家政令的统一，提升决策的正确性，加强上级政府对下级政府的权力制衡。二是解决市、县两级同级政府领导同级审计机关的工作弊端，理顺审计体制，提升审计独立性、权威性。三是在不改变宪法大的框架的前提下，能最大限度的保障人大审查预算、党委监督干部、政府管理社会事务的审计需求，推进政府审计向国家审计转型。四是可以提升省委、省政府驾驭本行政区域经济社会发展的能力。五是符合“省管县财”财政体制改革的方向。（来源湖北审计网）
